对外贸易经济合作部


对外贸易经济合作部关于印发《在韩国本土开展承包工程和研修生合作有关问题的规定》的通知

1995年11月3日，外经贸部

国务院各部（委），直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市外经贸委（厅、局），各有关国际经济技术合作公司：
自1992年8月中韩两国建交以来，我国在韩国本土的经济合作业务特别是研修生合作迅速发展。1994年，我在韩国本土签订承包、劳务（主要为研修生）合同356项，合同额2．85亿美元。目前在外人员（含本土研修生及派往韩国船上的渔工、船员，不含第三国劳务）2
2，115人，韩国已成为我对外承包工程和劳务输出（含研修生）的重要市场之一。但也出现了一些问题：有的省、市主管部门未经外经贸部允许，擅自向韩方推荐本省、市的公司；有的公司不执行外经贸部有关通知，压价竞争，单方同意韩方合同条款，并擅自与韩方签署合同，使韩方
有隙可乘，坐收渔利；有的公司拿到外派指标后，选人和外派过程的中间环节过多、收费过高，外派人员离岗严重，从农村和社会招聘的有些人员素质得不到保证。目前，向外经贸部申报要求开展对韩业务的公司已近120家。针对上述存在问题，亟需加强政策指导和归口管理，以保证此
项业务积极、稳妥、健康、有序地发展。为此，特制定《在韩国本土开展承包工程和研修生合作有关问题的规定》，现印发给你们，请按照执行。

附 件：在韩国本土开展承包工程和研修生合作有关问题的规定
一、在韩国本土开展承包工程与劳务合作（当前主要为研修生，下同）是一项政策性很强的工作，必须遵守外经贸部有关规定，不能只顾经济利益，不顾政治影响，更不能未经部允许，擅自行动。
二、关于经营公司
只有经国务院或外经贸部批准的有对外承包工程与劳务合作经营权的公司，才可在韩国本土开展承包工程与研修生合作。凡已向外经贸部（合作司，下同）提交书面申请、要求开展对韩业务的公司，在获得韩方授予的进人指标、并与韩国业主签署了正式合同后，均需向外经贸部申报立
项。立项批准后方可继续开展此项业务。（含由韩国中小企业协同组合中央会选定的我十家国际经济技术合作公司）。
韩国在华设立的全资企业派人赴韩国培训，亦属中韩研修生合作范畴，审批程序与外派研修生程序相同。各有关部门应支持和鼓励韩资企业外派研修生。
三、申报立项须提供下列有效文件：
（一）经营公司须向主管部门（省、自治区、直辖市、计划单列市外经贸委、厅局，各部、委主管司、局，下同）提交立项申请报告（抄外经贸部合作司）。该申请报告须包括下述内容：
1．与韩国业主洽谈项目的简单过程；
2．韩国业主的资信情况；
3．主要合作内容及基本合作条款；
4．公司承担此项目的能力、条件、措施、办法。
（二）主管部门经审核同意后，向外经贸部提交立项申请报告。该申请报告须包括下述内容：
1．主管部门对申报公司开展此项目的基本态度；
2．主要合作内容及基本合作条款。
（三）“在韩国本土开展承包工程与研修生合作立项申请表”（附后）一式三份，各栏均须详细填报。在“主管部门初审意见”一栏中，须由主管负责人签署意见，签名并加盖公章。
（四）经营公司与韩国业主签署的正式合同。
四、关于项目的审批
外经贸部批准立项的有效期为半年。半年之内，经营公司须力争获得韩国法务部的入境准件后方可派人。
经营公司在与韩国业主洽谈业务的过程中，若已获得韩国法务部的入境准件，可直接向外经贸部申报派人批件。申报时，除按立项手续提交上述四项有效文件外，须加附韩国法务部入境准件（复印件也可）。外经贸部在收到以上五个有效文件、经审核同意后一次性批复。
五、主要合作条件
（一）派往韩国工作的中方研修生目前每人每月最低工资标准暂定为：
普工 330美元
技工 400美元
工长、技术员 500美元
工程师、经管人员 800美元
（二）除上述基本工资外，韩国业主须保证（或支付）中方人员的膳食费每人每月不低于120美元，以合同条款的形式明文标出。
（三）韩国业主须为中方人员免费提供与韩国同工种人员相同条件的住房面积、设施、劳保用品、工作用交通费，负担医药、医疗及住院费用、各项保险和全部税金。
（四）韩国业主应负担中方人员的国际往返旅费（包括途中食宿），至少也必须负担单程旅费。
（五）尊重中方人员的生活习惯，切实保障其人身安全和一切合法权益，不得歧视、辱骂和殴打中方人员。若中方人员的合法权益遭受侵犯，人身安全不得保障，韩方雇主须负全责并应给予相应的经济赔偿。
（六）如业主解雇中方人员，应书面申明原因，由研修生本人签字，并征得我经营公司的同意。业主不能单方面解雇中方人员，否则造成的一切损失由业主负担。
（七）双方在合作中如发生争议，应友好协商解决。如不能取得一致意见，应将争议事项按双方协议提交仲裁解决，或提交由管辖权的法院解决。
六、经营公司对派出人员应严格选审，加强培训（培训时间不少于三周）。参加培训的赴韩人员，必须具备良好的政治思想素质，熟悉本专业技能，身体健康，经考核合格，取得外经贸部统一颁发的“外派研修生培训合格证”后，方可外派。
七、赴韩人员应尽量从国有工厂、企业（最好是经营公司直属的）中择优选派，减少从农村和社会上招聘，以减少中间环节，降低收费，保证素质。
八、经营公司必须采取有效措施切实加强对我赴韩人员在韩国的政治思想和管理教育工作。对派出人员自始至终要有专人负责，确保人员素质，不能只派不管。切实防止人员在韩脱岗和非法滞留。在对外交往及一切活动中，自觉维护国家利益、我赴韩人员的合法权益及中韩经济合作经
营秩序。
九、研修生因病等正当原因或被韩方遣送等其他原因而研修期限未满需提前回国，替换人员超过20人（含20人）须向外经贸部申报，不足20人的由省市主管部门审批。
十、在韩国本土开展承包工程与研修生合作须接受外经贸部（合作司，下同）及我驻韩使馆（经商处，下同）的领导和协调。经营公司必须明确其驻韩代表处的责任，代表处工作人员须懂业务、善管理，在韩国工作期间应努力开拓市场，发展业务，出了问题要及时发现，妥善解决，全
面负责研修生的教育与管理。没有代表处的公司所派研修生应委托有代表处的公司负责管理，或由使馆指定某一代表处进行管理。不能由韩国人代管。代表处必须加强与我驻韩使馆和外经贸部的联系，接受使馆考核。每季度向外经贸部和我驻韩使馆作一次书面汇报。重要情况和重大政策性
问题，须及时请示、报告。
十一、经营公司未经外经贸部立项、批准，不得以招收研修生为名，蒙骗派人单位，收取各项费用。已经外经贸部立项、批准的公司，其手续、报名、培训、管理、代理、保证金等各项费用均需按国家有关规定合法收取并对外公开。
十二、所有公司未经外经贸部批准，均不得擅自开展对韩业务，也不得采取不正当手段竞争，如压低价格、降低合同条款，损害兄弟公司权益、欺骗派人单位，或委托韩方代签合同等。主管部门亦不得擅自向韩方推荐本省、市或本部门的公司。确定或推荐对韩经营公司及研修生名额分
配，统由外经贸部与韩方商定。
十三、关于非主渠道派出的研修生
目前，我赴韩研修生派遣工作基本通过两条渠道，主渠道为韩国中小企业协同组合中央会选定的我十家国际经济技术合作公司及由外经贸部行文批准的其他有经营权的公司所派出；另一渠道（即非主渠道）是以在华韩资企业职工培训的名义，通过我有外派劳务经营权的公司或无权公司
以及在华韩资企业所派出。这一渠道赴韩的研修生，派出前缺乏必要的教育和培训，自我保护能力较差，派出后又无中方人员管理和监护，其正当权益难有保障，问题较多，为此，特作以下规定：
（一）今后，所有赴韩研修生包括此类研修生一律通过由外经贸部批准的有外派劳务经营权的国际经济技术合作公司派出，无权公司及政府部门（如劳动局等）不得经营此项业务。
（二）此类研修生必须从已在韩资企业工作半年以上的中方职工中择优选派，不得在农村或社会上招聘。派出前须经外经贸部批准的外派劳务培训中心的培训、考核、颁证，获得合格证后方可派出。研修结束后不得滞留不归或“跳槽”另谋他职，须返回原单位继续工作。
（三）此类研修生的立项、审批及派遣办法概按本文规定办理。其合同必须报外经贸部审批。合同要规范，其基本条款要同主渠道派出研修生的合同一致。
（四）此类研修生派出后要有专人管理或在研修生中指定负责人，并委托在韩国设有代表处的公司或有关省市外经贸委在韩国的窗口公司代表处代为管理。
十四、上述各项规定适用于在韩国本土承包工程和派遣研修生，请经营公司及其主管部门认真执行。对违反本规定，管理不力，派人不合格，离岗率高，屡发事端，不按时汇报工作，采取不正当手段竞争，造成严重后果和不良影响的经营公司，外经贸部将视情节轻重追究其责任，直至
取消其同韩国乃至各国开展经济合作的经营权。
十五、本规定由外经贸部负责解释，自颁发之日起执行。外经贸部〔1992〕外经贸合发第149号文同时废止。
附件：在韩国本土开展承包工程与研修生合作立项申请表
填报日期 年 月 日 编号：
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|主办单位：（盖章） 联系人： |
|地 址： |
|邮政编码： 电 话： |
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|项目名称： |
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|项目地点： |
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| 签约单位： |
|中 方 |
| 实施单位： |
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| 中文 |
|外 方 |
| 外文 |
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艾佳慧. 南京大学法学院 副教授




关键词: “大调解”/中立第三方/纠纷解决机制
内容提要: 作为当代中国调解新模式的“大调解”，包括党政驱动、司法能动、多方联动、法院主导和关系协调五大要素，其功能既在于预防和解决纠纷，更在于促进社会和谐、保障社会稳定。然而，基于纠纷解决理论的内在逻辑，由政府主导的、缺少中立第三方的“第二方纠纷解决机制”解决不了双方力量悬殊的官民纠纷。因此，只有从根本上解决缺失中立第三方的问题，并切断官民纠纷之源，“大调解”才能真正减轻法院的审判压力，达成制度倡导者所希望的“案结事了”、“三效合一”的实践效果。


一、引言

调解和判决作为法院解决纠纷的两种方式，其重点都是单一解纷主体在纠纷发生之后的协调、处理和判断。与这两种解纷方式相比，“大调解”却不同。“大调解”是指在各级党委和政府领导下将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来的纠纷排查调处方式，目的在于把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。[1]“大调解”的特点不仅表现为解纷主体的多元化和联动化，而且体现在纠纷的事前预防与事后解决并重上。

“大调解”何以产生？原因在于纠纷类型的变化。与以往相对单纯的、主要是平等主体之间的利益纠纷相比，“新形势下的社会纠纷主要是征地补偿、拆迁安置、企业改制、滞后企业的整治、取缔等社会活动和政府行为带来的纠纷，其具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点，加之群众民主、法律意识的增强，极易引发群众上访事件，甚至带来社会动荡”。[2]因此，作为一种维持社会稳定的解纷创新模式，江苏省南通市首次尝试“大调解”。在得到各界肯定和宣传后，中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅于2004年6月转发《省政法委关于进一步加强社会矛盾纠纷调解工作的意见》，在全省建立“大调解机制”。江苏省的经验很快得到推广。随着中共中央相关文件的下发和推广，“大调解”作为一场运动在全国范围内相继展开。

作为当前“维稳”治理模式的一种司法呼应，“大调解”的出现是必然的。这不仅缘于中国司法的政治依附性，也缘于纠纷解决的现实必要性。在一些研究者看来，虽然有适用边界的限制和不足，“大调解”实践仍然是中国司法在新形势与新背景下探寻当代纠纷解决模式的一种努力，它对转型时期的中国社会具有重要、现实的社会意义和政治意义。[3]在官方看来，这种“三位一体”的新调解机制不仅有助于减轻法院审判的压力，还能在一定程度上实现社会效果、法律效果和政治效果的统一。[4]

强世功教授曾经指出，不管是社会功能分析、文化解释，还是权力技术分析和关系/事件考察，中国的调解研究必须面对调解制度和实践在近代以来面临现代性挑战而展现的独特形态，进而理解现代性在中国展开过程中所面临的种种特殊问题。[5]如果说陕甘宁边区的“马锡五审判方式”展现了中国式调解的一种独特形态，那么市场经济背景下产生的“大调解”就是调解在新时期和新形势下出现的又一种让人无法回避和忽视的崭新模式。其真实功效究竟如何？该怎样认识当代中国的这种调解新模式？笔者将围绕此类问题作番探究。

当前，在“维稳”逻辑下进行的“大调解”在本质上不属于通常意义上的调解。我们通常所说的调解是指中立第三人以当事人的需求和利益为基础，在双方或多方当事人之间促进沟通交流以达成和解的过程。[6]调解的特点是事后性、当事人的自愿性、调解人的中立性以及程序的导向性，而“大调解”的特点是关系协调性、事前预防和事后解纷的双重性以及调解人的当事人化。在调解主体（如政府、人民调解委员会）同时又是被调解的一方主体时，“大调解”只是当地党政机关借用司法权威——或者只是希望在事前获得司法建议——力图单方面解决社会纠纷、实施社会控制的行政手段。因此，从根本上切断官民纠纷之源，“大调解”才能真正减轻法院的审判压力，达成制度倡导者所希望的“案结事了”、“三效合一”[7]的实践效果。

二、一次偶遇的“大调解”协调会

2007年11月，受B市D区人民法院的邀请，笔者曾经在位于该市北部深山区的T法庭参加过一次关于调解机制的研讨会。[8]2010年4月，为了深入了解新时期司法调解在农村地区的具体运作状态，笔者再次来到T法庭进行调研。很不巧，由于L乡司法助理员出差在外，[9]之前预定的下乡调解不能成行。幸运的是，在T法庭H庭长的安排下，笔者有幸在大山深处的L乡政府以旁听者的身份亲历了一次“大调解”过程。

这次“大调解”协调会的主角，包括L乡S村的村主任、村支书和村会计。参加者有T法庭的H庭长和该庭另外两位法官、乡综合治理办公室主任、乡村镇建设办公室主任以及S村聘请的律师。首先简单介绍引发此次“大调解”会议的缘由。根据“B市‘十一五’时期新农村建设发展规划”，市政府专项拨款建设村民住宅。在此背景下，2008年5月，建筑承包商Y（B市C县人，对一直生活在本乡本土的S村村民而言，他只是一个陌生的外乡人）与S村30户村民签订了建房协议，合同约定2008年9月底完工。但是，由于S村村民委员会（以下简称村委会）拒不给付前期的20万元基础处理工程款，Y和众村民在奥运期间频繁上访。为了“维稳”，在相关政府机构的协调下，S村村委会给付了20万元前期基础处理工程款。2009年4月，Y到D区人民法院起诉S村村委会拖欠工程款，诉称2008年5月，S村村委会与其口头达成协议，同意Y接手该村新农村建设项目中的村民住宅工程，让其与村民自行签订合同并由村民用国家补贴的建房款自行支付，但建房场地填方、平整工程和农户的基础处理费用由村委会承担，并承诺除村民自己负担的费用外，其余的工程款由村委会按照国家预算规定给付。但是，至起诉之日止，S村村委会除了给付20万元前期基础处理工程款之外，其余工程款均未结算，因此请求法院委托相关机构评估工程量并判S村村委会依评估量给付工程欠款。一审法院以证据不足驳回了Y的诉讼请求。Y不服提起上诉，二审法院同样以证据不足为由维持了原判，终审判决书已于2010年3月12日正式下达。

在理论上，既然已经二审结案，根据二审终审原则，建筑商Y就应该服判并继续履行建房合同。现实却没有这么简单。建筑商Y由于不服判决，正以消极怠工的方式拒不建设余下的收尾工程；村民则认为是村委会把Y撵走了，所以要村委会负责；而村委会认为自己是胜诉一方，一分钱也不想出。但是，“维稳”的政治要求却使L乡政府不得不出面组织各方力量以寻求问题的解决方案。

参加完这次“大调解”协调会，笔者发现其有如下4个特点：

1.村干部不仅是该村人民调解委员会的主要成员，又是一起合同纠纷的被告和被上诉人，同时还是此次会议的协调和说服对象。或者说，在因村委会拖欠工程款而引发的“大调解”案件中，村干部既是调解的主体，又是调解的对象。

2.在理论上，调解一起纠纷需要纠纷双方当事人和调解人共同出席。但是，此次会议只有作为一方当事人的村委会干部出席，既缺少表面上的对方当事人——承包商Y——的参与，也缺少潜藏的另一方当事人——27户S村村民——的参与，因此，这只是一次经由L乡政府召集的、单方的事后纠纷解决会和事前协调会。

3.在因建设S村村民住宅引发的纠纷及解决纠纷的过程中，此次会议既有事后解决纠纷又有事前预防纠纷的功能，或者说它既承前又启后。在前者，虽然历经了奥运会期间的第一次“大调解”、[10]诉前调解、一审和二审，S村村民住宅建设纠纷仍然没有完结，因此，此次协调会希望能够通过法庭和乡政府施加的压力迫使S村村委会让步，从而彻底解决纠纷。在后者，由于雨季到来可能导致村民居住的老屋大量坍塌，不仅可能引发严重的安全问题，村民还可能因此起诉村委会甚至集体上访，因此，此轮协调会的目的也在于群策群力解决村民入住新居的问题，从而预防可能的诉讼和上访。

4.虽然参加协调会的主体相对多元，但核心主体只有三方：村委会、乡政府和法院。其中，S村村委会以村主任为代表，乡人民代表大会主席代表乡政府，而法庭庭长代表法院。各方在此次协调会上的表现和态度如下：

首先看村主任。虽然这场旷日持久的纠纷源自S村村委会不能及时、全额给付建筑商工程款，但在这场协调会上，村主任的态度一如既往地非常强硬。他不仅不承认这场纠纷和村委会有关系，也不愿为此拿出一分钱（不管是承担评估和公证的费用，还是为剩余工程买单）。从头到尾，村主任一直在强调“这是村民和Y之间的法律关系，和村里没有什么关系”，因此，“要让村委会出钱，一点可能性都没有”。甚至在乡人民代表大会主席指出村民目前居住的老屋很可能因为雨季到来而倒塌时，村主任也表示：“要是不想到乡长和书记，砸死就砸死呗，和我有什么关系”。尽管如此，村主任基于“维稳”考虑还是愿意参加这场协调会，因为“稳定”直接影响着乡镇领导的政绩，而乡镇领导是村干部的权力及附着其上的利益的来源。村主任说：“其实没有我们的事情，就是怕村民集体上访，心里想着乡领导，有点‘投鼠忌器’”。

其次看乡人民代表大会主席。[11]作为召集人和主持人，乡人民代表大会主席考虑的重心是S村村民的居住安全以及防范可能的集体上访。乡人民代表大会主席说：“现在一个迫切的问题就是雨季就要来了，很多村民还住在拆了一半的老屋里，这样下去怕会引发很多问题。”“要不是看着房子要倒，随它怎样也就不管它的了。”另外，在这场协调会上，村主任和乡人民代表大会主席之间的关系和话语互动值得进一步研究。村主任的话语颇有些“我是流氓我怕谁”的架势，但在面对乡人民代表大会主席及其代表的乡政府时，他又有点像平时受宠又不太听话的小儿子，撒娇耍泼成了他的话语策略。而在乡人民代表大会主席那边，似乎很理解这个不听话的小儿子，在村主任激动地说“我们没有任何责任，村民爱干嘛干嘛”时，乡人民代表大会主席很像耐心的家长，告诉他“出了问题还得你们承担责任。气话可以这么说，但也不能这么做”。以一个冷静的旁观者的角度，看似是两个主体，但在涉及基层政府的法律事件中，乡政府和村委会其实是利益共同体。

最后看法庭庭长。作为被邀参与这场“大调解”协调会的法院代表，H庭长是一位以其丰富的调解经验和法律知识受到当地政府和民众称赞的法律权威。整场协调会下来，H庭长的作用体现为，在法律的框架内为S村村委会提供权威的法律咨询和引导，甚至以威胁的方式劝说村委会接受他给出的解决方案和建议。在村主任要法官去村里引导村民起诉Y时，H庭长说：“人家不起诉，你不能强迫人家起诉……另外，村民不起诉Y肯定都提前咨询过，你找评估公司来评估肯定需要花钱，而且这一年多建材价格涨的很厉害，房子评估下来价格说不定会上涨，这样村民肯定不会接受”。他还警告村主任和村支书：“现实考虑是评估费很高，这笔钱谁出？你们俩要想好村里要承担什么责任？”最后，为避免可能出现的诉讼和上访提供了两个法律框架内的建议：一是先挨户了解村民情况，做到知己知彼；二是先找评估公司固定证据，然后再找人完成剩余工程，尽量让村民入住新居。可以看出，在这场只有一方主体的协调会上，法庭的作用就是在利用法律知识制约村委会的前提下，提供一套既不违背法律又能力保社会稳定的综合性方案。

三、“大调解”的运作模式与社会功能

虽然这次偶遇的“大调解”协调会只是当下中国“大调解”运动中一个并不完整的微小切面，但“见微知著”，“观一叶而知秋”。通过这一微小切面，笔者尝试着提炼和总结“大调解”机制的运作模式，进而考察其当代功能。

先回到T法庭独创的“五元一点”调解模式。由于其辖区地处大山深处，地广人稀，为了方便村民诉讼，在H庭长的带领下，该法庭逐渐形成了“以法庭为主导，以司法所、村级人民调解组织为主体，以派出所和乡镇综合治理办公室为两翼，以诉前调解、庭前调解为重心，以巡回调解和巡回审判为主要方式的纠纷化解长效机制，即为‘五元一点’多元化纠纷解决机制”。虽然有山区司法特有的创新之处，但用H庭长的话来说，“五元一点”调解模式的本质还是一种“大调解”联动工作机制，除了方便群众打官司，还在于整合既有调解资源，防止矛盾激化，以便维护社会稳定和社会和谐。[12]