汉中市人民政府办公室关于印发汉中市行政执法案卷评查办法的通知
陕西省汉中市人民政府办公室
汉政办发〔2006〕105号
汉中市人民政府办公室关于印发汉中市行政执法案卷评查办法的通知
各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
《汉中市行政执法案卷评查办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○六年十二月二十日
汉中市行政执法案卷评查办法
第一条 为进一步规范行政执法行为，促进依法行政, 根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《陕西省行政执法责任制实施办法》及有关法律、法规、规章，制订本办法。
第二条 对本行政区域内各类行政执法单位及行政执法人员进行执法案卷评议审查，适用本办法。
第三条 对本行政区域内各行政执法单位行政执法案卷评查活动，由各级政府法制工作机构组织实施，并实行分级负责。
第四条 本办法所称行政执法单位，是指本行政区域内各依法或受委托履行国家赋予的行政复议、行政许可监管、行政处罚、行政许可等行政执法职能的行政机关（包括具有行政执法权的事业单位）。
第五条 本办法所称行政执法案卷，是指执法单位已经办结的行政处罚案卷、行政许可案卷、行政许可监管案卷、行政复议案卷。
行政执法案卷评查是对上述行政执法案卷，由政府法制工作机构组织有关部门依照评查内容和标准对行政执法案卷进行检查、评分的活动。
第六条 行政执法案卷评查内容和标准，依照《行政机关行政许可案卷评查内容和标准》、《行政机关行政许可监管案卷评查内容和标准》、《行政机关行政处罚案卷评查内容和标准》、《行政机关行政复议案卷评查内容和标准》（见附件）进行。
第七条 案卷评查工作采取案件承办人员自查、执法单位法制科（办）评查和上一级法制工作机构抽查相结合的方法进行。
执法案卷的自查每半年进行一次，评查工作每一年实施一次。
执法人员每年2月1日和7月1日前应分别完成上半年执法案卷的自查，各执法单位法制科（办）每年2月1日前完成上一年度执法案卷的评查，上一级法制工作机构对执法案卷评查工作实行不定期抽查。
第八条 案卷评查得分及扣分理由应书面记录附在卷内，并由评查人签名，案卷评查应当一案一评。
第九条 各级政府法制工作机构应每年对案卷评查进行综合分析，对被评查的行政执法单位提出书面意见和建议，制作本区域、本部门案卷评查综合报告，并报送上一级政府法制工作机构备案。
第十条 执法案卷经评查，平均得分在95分以上的案卷，本级政府应给予行政执法单位通报表彰，本单位应在年终对办案人员进行适当的奖励，平均得分在80分以下的，政府法制工作机构应当责成被评查单位对办案人员进行培训，对连续两次案卷评查平均得分低于80分的，直接责任人是具体办案人员的，由该行政机关对具体办案人员按有关规定处理。
第十一条 本办法由市政府法制办公室解释，自2007年2月1日起施行。
附件1：《行政机关行政许可案卷评查内容和标准》
附件2：《行政机关行政许可监管案卷评查内容和标准》
附件3：《行政机关行政处罚案卷评查内容和标准》
附件4：《行政机关行政复议案卷评查内容和标准》
附件1
行政机关行政许可案卷评查内容和标准
分类
序号
评查内容
评分方法及标准
扣分
申
请
与
受
理
1
行政许可申请书格式。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可格式文本。
查申请书格式文本。申请书格式文本书写不规范的、申请书格式文本中包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。扣3分
2
行政许可一次性告知制度。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。
查行政许可申请材料补正告知书。未告知的扣4分。
3
本行政机关受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
查行政许可申请受理通知书。通知书、内容不规范的扣5分。
审
查
与
决
定
1
行政许可申请受理。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场做出决定的，应当当场做出书面的行政许可决定。
根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。
查准予行政许可决定书。决定书书写不规范的扣4分。
查行政许可现场核查笔录和核查程序。核查笔录内容程序不规范的扣3分。
2
行政许可利害关系的告知。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。
查行政许可陈述申辩告知书。未告知的扣3分。
3
行政许可的决定。申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法做出准予行政许可的书面决定。
查准予行政许可决定书。决定书书写不规范的扣3分。
4
行政许可证书的颁发。行政机关做出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证；（二）资格证、资质证或者其他合格证书；（三）行政机关的批准文件或者证明文件；（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。
查行政许可文书送达回证。未依法颁发行政许可证件的扣5分。
期
限
1
行政许可决定做出的期限。除可以当场做出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日做出行政许可决定。二十日内不能做出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
行政许可采取统一或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕
查行政许可决定书或行政许可延期通知书。未按法定期限实施行政许可或未将延长期限的理由告知申请人的扣5分。
查行政许可决定书或行政许可决定延期通知书。未按法定期限办理或未经本级人民政府负责人批准延长期限的扣3分。
查行政许可初步审查意见或审批表。下级行政机关未按法定期限审查完毕的扣5分。
2
行政许可文书的送达。行政机关做出准予行政许可的决定，应当自做出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件。
查行政许可文书送达回证。未按期限颁发、送达行政许可证件的扣4分。
3
做出行政许可决定的其他条件的适用。行政机关做出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，行政机关应当将所需时间书面告知申请人。
查行政许可所需时间通知书。未书面告知的扣3分。
听
证
1
特别事项行政许可的听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告。
查行政许可证公告。未进行公告的扣5分。
查举行行政许可听证通知书或行政许可听证公告。未按法定期限通知的扣3分。
2
涉他行政许可事项的听证。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。
查行政许可听证告知书和行政许可听证笔录。未书面告知申请人、利害关系人听证权利的扣5分。未在法定期限内组织听证的扣5分。
3
听证的实施。行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。
举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由。
听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或盖章。
查行政许可听证笔录。未按规定指定听证主持人的扣5分。
查行政许可听证笔录。未提供审查意见的证据、理由的扣4分。
查行政许可听证笔录。听证笔录书写不规范或无听参加人员签字或盖章的扣5分。
变更与延续
1
行政许可事项的变更。被许可人要求变更行政许可事项，符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。
查行政许可变更决定书。未依法变更的扣5分。
2
行政许可事项的变更。被许可人申请延续依法取得的行政许可的有效期的，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定。
查行政许可是否准予延续的决定。未在行政许可有效期届满前作出的扣5分。
卷
宗
档
案
1
使用统一规范的卷皮。
未使用统一规范卷皮的扣1分。
2
卷内目录填写规范。
卷内目录填写不规范的扣1分。
3
卷内材料排列按执法文书目录顺序排列。
卷内材料排列未按执法文书目录顺序排序的扣1分。
4
卷内材料有页号。
卷内材料无页号的扣1分。
5
装订整齐。
装订不整齐的扣1分。
6
纸张无破损。
纸张有破损扣1分。
7
卷内文字应当使用蓝黑色、黑色钢笔或签字笔，当事人提供的材料使用圆珠笔的，入卷应予复印。
卷内文字未使用蓝黑色、黑色钢笔或签字笔，当事人提供的材料使用圆珠笔的，入卷未予复印的扣2分。
备
注
1、本次案卷评查满分为100分，90分以上优秀，60－90分为合格，60分以下为不合格；
2、凡是应依照《行政许可法》第四章第六节特别规定实施行政许可而未依法实施的案卷以及经行政复议、行政诉讼未能维持的案卷均为不合格案卷；
3、国务院各有关部门对本系统实施行政许可程序及文书另有规定的，有关部门可以参照其规定执行。
总
计
分
附件2
行政机关行政许可监督检查案卷评查内容和标准
分类
序号
评查内容
评查方法及标准
扣分
行
政
机
关
内
部
层
级
监
督
1
监督主体资格。
查监督检查通知（事先通知的）及监督检查的其他有关案卷资料，监督主体不合法的，扣5分。
2
监督检查内容的合法性。（1）涉及行政许可的规范性文件的合法性；（2）行政许可实施机关及程序的合法性；（3）行政许可决定的合法性与适当性；（4）行政许可实施机关履行法定职责的情况；（5）其他需要监督的事项。
查监督检查通知（事先通知的），涉及行政许可的有关规范性文件，监督检查情况记录以及监督检查的其他有关案卷资料，超出规定内容实施监督检查的，扣5分。
3
监督检查形式的合法性。（1）备案审查涉及行政许可的规范性文件；（2）采取明察暗访的形式，开展行政许可监督检查；（3）调阅有关行政许可的案卷、文件或资料；（4）对实施行政许可的主体予以备案、公示；（5）对实施行政许可的工作人员进行考核、质询；（6）对行政许可实施情况进行社会调查；（7）对受理的行政许可投诉、举报案件进行调查处理；（8）受理和审理涉及行政许可的行政复议案件。
查监督检查通知（事先通知的），涉及行政许可的有关规范性文件备案记录，行政许可主体的备案记录、公示情况，对实施行政许可工作人员的考核、质询记录，涉及行政许可的有关行政复议登记情况以及监督检查珠其他有关案卷资料，超出规定形式实施监督检查的，扣4分。
4
监督检查制度的实施。
查投诉、举报登记和处理结果记录，不按规定对投诉、举报进行查处、转办的，扣5分。
5
对行政许可实施机关违反财经法规或者其工作人员违规行为的处理。
查监督检查情况及处理结果记录，建议或通知审计、监察等专门监督机关处理的文件等，实施监督检查的法制工作机构应该建议或通知审计、监察等专门监督机关处理而未通知或建议的，扣4分。
6
对行政许可实施机关违法行为的处理。（1）责令立即改正或限期改正；（2）责令履行法定职责；（3）通报批评；（4）报请同级人民政府或有权机关变更、撤销违法行政许可行为；（5）依照法定职权对有关责任人员给予行政处分。
查监督检查情况及处理结果记录，对行政许可实施机关的违法行为，法制工作机构或者监察机构未按照规定做出处理的，扣5分。
行
政
机
关
内
部
层
级
监
督
7
对行政机关违反规定行为的处理。（1）对符合法定条件的行政许可申请不予受理、不予许可或者未在法定期限内做出行政许可决定的；（2）擅自设定行政许可项目或者没有法律、法规、规章依据实施行政许可的；（3）以内设机构名义实施行政许可的；（4）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权做出行政许可决定的；（5）对联合办理行政许可牵头机关转送的行政许可事项未按照规定时限和要求办理的；（6）未按照规定将行政许可的事项、依据、范围、条件、数量、程序期限、需提交的全部材料目录和申请书示范文本以及监督电话予以公示的；（7）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优做出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优做出准予行政许可决定的；（8）擅自收费或者不按照法定标准收费的；（9）应当受理而拒不受理涉及行政许可的行政复议案件的；（10）不依法履行监督检查职责或者监督不力造成严重后果的。
查监督检查情况和处理结果记录，对行政机关有违反（1）―（10）规定的行为之一，上级行政机关或者监察机关对其主要负责人和直接责任人员不给予相应行政处分的，扣10分。
8
对行政机关工作人员违反规定行为的处理。（1）利用职务上的便利，刁难管理相对人、索取、收受他人财物的；（2）违法实施行政许可给国家利益或者公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的；（3）超越职权、滥用实施行政许可的。
查监督检查情况和处理结果记录，对行政机关工作人员有违反（1）―（3）规定行为之一，上级机关或者监察机关对其主要负责人和直接责任人员未给予相应行政处分的，扣5分。
对
被
许
可
人
监
督
1
监督检查主体资格。
查监督检查通知（事先通知的）及监督检查的其他有关案卷资料，监督主体资格不合法的，扣5分。
2
监督检查形式的合法性。（1）书面检查；（2）抽样检查、检验；（3）督促自检；（4）实地检查。
查监督检查通知（事先通知的），监督检查情况记录及监督检查的其他有关案卷资料，超出法定形式实施监检查的，扣5分。
查监督检查情况处理结果记录及监督检查的其他有关案卷资料，对在检查中发现安全隐患不责令停止建造、安装和使用并不责令设计、建造、安装和使用单位立即改正的，扣3分。
3
监督检查规则规范的遵守。（1）不得妨碍被许可人正常的生产经营活动；（2）不得索取或者收受被许可人的财物；（3）不得谋取其他利益。
查监督检查情况和处理结果记录，调查、询问被许可人，违反监督检查规则的，扣4分。
4
对取得特许权的被许可人的监督；（1）被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务，行政机关应当责令限期改正，被许可人在规定期限内不改正，行政机关未依照有关的法律、行政法规予以处理；（2）对取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入的行政许可的被许可人，未按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并未履行普遍服务的义务，行政机关应当责令限期改正，或者应依法采取有效措施督促其履行。
查监督检查情况和处理结果记录及监督检查的其他有关案卷资料，对取得特许权的被许可人的前述行为，行政机关该责令限期改正未责令的，该做出处理未处理的，该依法采取有效措施督促其履行未督促的，扣6分。
对
被
许
可
人
监
督
5
行政许可的撤销。（1）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守做出的准予行政许可决定；（2）超越法定职权做出的准予行政许可决定；（3）违反法定程序做出的准予行政许可决定；（4）对不具备申请资格或者不符合法定条件申请人做出的准予行政许可；（5）被许可人用欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可；（6）依法可以撤销行政许可的其他情形。
查监督检查情况和处理结果记录及监督检查的其他有关案卷资料，对（1）―（6）项可撤销情形之一，做出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关，除可能对公共利益造成重大损害的外，未根据利害关系人的请求或者依职权予以撤销的，扣2分；撤销使被许可人的合法权益受到损害，行政机关未依法给予赔偿的，扣2分；除可能对公共利益造成重大损害的外，应当撤销而未撤销的，扣2分。
6
行政许可的注销。应当注销的情形（1）行政许可有效期届满未延续的；（2）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（3）法人或者其他组织依法终止的；（4）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（5）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（6）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。
查监督检查情况和处理结果记录及监督检查的其他有关案卷资料，对有（1）―（6）项情形之一，行政机关未依法办理有关行政许可的注销手续的，扣6分。
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浅 谈 证 据 保 全 公 证
张 丽 真
证据，是指能够证明案件真实情况的事实， 它是人民法院及仲裁机关据以认定事实，适用法律的关键所在。由于我国民事审判方式的改革将举证原则由原法院职权主义逐步向当事人主义转变，特别是有关“谁主张，谁举证”的规定，当事人如果对自己主张的事实不能提供有效的能证明其主张真实性的证据，就要承受不利的法院裁判，其合法权益就得不到有效的维护。但是，由于证据受时间、地域、效力的限制，不是所有的当事人都能提供有效的证据，不是所有的证据都能作为认定事实的证据，特别是对于日后可能灭失或难以取得的证据。证据保全就有效地解决了这一问题。
一、 证据保全公证是维护合法权益的重要途径
《民事诉讼法》第75条和《公证暂行条例》第4条第11项明确规定，在我国只有人民法院和公证机构才有证据保全的权力，除此之外，法律未赋予其他任何机关、组织和个人以证据保全的权力，规定“经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻公证证明的除外”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第75条规定“已为有效公证书所证明的事实，当事人无需举证”；此外，《最高人民法院〈关于民事经济审判方式改革问题的若干规定〉》第27条也对此明确规定“经过公证、登记的书证
（1）
其效力一般高于其他书证、视听资料和证人证言”。并且值得注意的是，人民法院在非诉讼阶段一般不宜采取证据保全措施，如果当事人事后不提起诉讼，法院可能会陷入被动局面。即使是在诉讼阶段，人民法院也不一定能及时有效地采证。反之，不论当事人愿不愿意提起诉讼，也不论当事人是否及时采取维护自己权益的措施，证据保全公证都能更有效更快捷地为当事人凝固有效的证据、保留提起诉讼的权利或使侵权人自动改过。可见，证据保全公证成了维护当事人合法权益的重要途径。
二、 证据保全公证概念及其作用
证据保全公证是指公证机关对于与申请人权益有关的日后可能灭失或难以取得的证据依法进行收存和固定以保持证据的真实性和证明力的活动。有了证据保全公证，可以有效防止证据的丢失，可以预防纠纷，减少诉讼，同时由于有民法上的规定可以增强其证据的效力，提高证据被采用的可能性，特别是在涉外货物买卖活动中达到法院不能达到的国际沟通作用、国际证明作用，对于维护当事人合法权益，对于维护正常的经济贸易环境起到较好的作用。如我市一家运输公司将其属下二间铺间出租给某公司，因承租方不缴租金，而后又去向不明，为减少损失，该公司决定提前收回出租房，同时为防止日后因房内物品不明而发生纠纷，特向我处申请证据保全公证。我处公证员接到申请后，立即根据我国《公证暂行条例》及上级有关《通知》和文件之规定，会同出租方代表及摄影师到现场全程监督对物品的拍照、清点、记录、封存等工作，依法出具了要素式证据保全公
（2）
证书。这样，既帮助出租方清空了出租铺间，又保全了滞留证据，一旦提起诉讼，证据早已在握。该运输公司郑经理收到公证书后，高兴地说：“证据保全公证帮助我们企业解决了一大难题！”又如我处应农行潮阳支行、工行潮阳支行、建行潮阳支行的申请，为银行办理了送达催收贷款通知书行为的证据保全公证，目前已经基本形成了债务人签收、债务人拒绝签收、债务人亲属签收、债务人亲属拒绝签收、邮寄送达、无法送达、超过诉讼时效的送达等七种形式的证据保全公证，为银行解决了债务人钻诉讼时效的法律空子来逃避债务及法律制裁的问题，有效地防止国有资产的流失，维护了正常的金融秩序。
三、证据保全公证的发展潜力及业务开展
随着经济的发展，经济贸易往来日益频繁，经济纠纷随之也日益增多，当事人的合法权益在越来越多的方面受到侵犯，在保险、索赔、知识产权、环境保护、房屋拆迁、租房、贷款、质量事故、交通事故、电子数据等等方面都要求能有案可查、有据可考，权益人方面涉及行政机关、银行、房管、企业等单位及个人，覆盖面将更广，保全对象将更多，这不单表现在对书证、物证保全方面，表现在对证人证言或当事人陈述保全方面，对视听资料、电子数据的保全方面，也表现在对行为过程的保全方面。证据保全公证业务出现了良好的发展趋势，也可以说，证据保全公证的发展空间、发展潜力很大。处于市场经济社会，随着人民法律意识的增强，法律服务也成为一种特殊的商品，如何根据市场的要求，因势利导，开拓证据保全公证业务就成了摆在公证员面
（3）
前的一道课题，本人以为：1、应当做好宣传工作，充分利用电视台、电台、报纸、杂志、网络等新闻媒体加以推广，广而告之，为办理证据保全公证推波助澜；2、主动与有关行政部门、房管部门、银行金融机构、特别是律师事务所联系，争取批量办理证据保全公证。与律师事务所联系，是因律师在调查取证中有“经有关单位和个人同意”、取证的手段是否合法、证据是否有效的限制，如果律师公证联手，公证书作为证据的公定力、公信力、中立性就更易为法院及当事人接受；3、争取得到法院的支持，尽快采纳经公证的证据。
四、办理证据保全公证应注意的事项
1、须有当事人合法权益受损的可能性依据；
2、须有当事人的申请，公证处不能主动办理；
3、须有2名或2名以上的公证人员现场监督办理；
4、具体操作上应当严密谨慎，一丝不苟，记录应详尽具 体，在场人员要签名予以确认，最好以声像形式辅助记 录，有条件的公证处应对全过程进行现场录像；
5、在证词上遣词造句必须严密，只能是对具体事实给与固定保存，不宜对有关侵权事实作出认定及判断。
五、有待商榷的问题：保全时间是否只限于诉前，保全对象是否只限于非诉事项
证据保全公证，目前业内人士大都认为只限于在诉前、只限于非涉讼的事项才能办理，但也有一部分人士指出：证据保全公证不论是在诉前、诉中、还是诉后，不论是否涉讼都应与办理。窃以为后一种观点更能体现公证“依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，以保护公共财产、保护公民身份上、
（4）
财产上的权利和合法利益”的立法精神，而且《民法通则》、《中华人民共和国公证暂行条例》、《公证程序规则（试行）》都没有明确规定不能办理已涉讼的证件、都没有明确规定只能是在诉前办理，只要是符合下列条件的申请，公证处都应予受理：（1）、申请人与申请公证的事
项有利害关系；（2）、申请公证事项的当事人、利害关系人之间对申请公证的事项无争议；（3）、申请公证的事项属于公证处的业务范围；（4）、申请公证的事项属于本公证处管辖。再退一步说，即使利害关系人对申请公证的事项有争议，公证处只要查明该法律行为、有法律意义的文书和事实具有真实性、合法性，只要是为了当事人的正当的、合法的权益，也应当出证。只有这样才能更好坚持加强法制建设中有关违法必究的规定，更好地维护法律的尊严，更好地为人民服务，才不辜负了国家和人民赋予的司法证明权力。据此认为，证据保全公证时间上不应只限于诉前，诉中甚至是执行阶段都可以办理；证据保全对象上不应只限于非诉事项，诉讼事项也可以办理。这样既拓宽了公证服务领域，也更好的维护了广大人民群众的合法利益。
潮 阳 市 公 证 处
张 丽 真