近年来,我院反渎部门查办了多起国土资源领域的渎职案件,尤其是在开展打击国土资源领域不交少交土地出让金及契税方面的工作,取得了一定的成效。目前已立案6件6人,其中5人均为科级干部,并且6人均已被人民法院做有罪判决。通过对此类案件的分析研究,我们发现在国土资源领域土地出让及办证过程中存在许多问题,有些可能已经构成渎职犯罪却不知晓,给国家和人民造成一定的经济损失和恶劣的社会影响,容易引发群体事件和社会矛盾。因此,有必要对该领域的案件做以深入研究,以防微杜渐,建章立制。
一、土地出让领域渎职犯罪案件的主要特点及常见手段
(一)主要特点
一是从所涉嫌的罪名看,玩忽职守罪和滥用职权罪突出。从各地查办案件的情况看,危害土地资源渎职犯罪共涉及到15个罪名,但玩忽职守罪和滥用职权罪占的比重较大。
二是从涉嫌人员身份看。涉及人员广,大多为担任一定领导职务的工作人员。从检察机关查办案件的情况看,危害土地资源渎职犯罪的涉案人员一方面涉及面广。另一方面,这些涉案人员80%以上都是担任一定领导职务的国家工作人员,且土地管理和执法部门的负责人占的比例较大。这主要是由于土地资源是不可再生的资源,随着国家经济社会的发展,土地作为一种紧缺商品国家保护的越来越严格,没有一定职务的工作人员往往无法实施滥用职权罪、玩忽职守、徇私舞弊等危害土地资源的犯罪行为。
三是从造成的危害后果看,危害土地资源渎职犯罪造成的损失后果十分严重。此类案件多发生在与人民群众切身利益相关的环节,涉及人民群众“最关心,最直接,最现实”的问题,社会危害性较大,影响社会和谐安定。
四是从发案形态看,窝案、串案多,且渎职犯罪与贪污贿赂犯罪相互交织。危害土地资源渎职犯罪往往涉及多个环节或多个部门,通常是“办一案、挖一窝、揪一串”的效果,并且与贪污贿赂其他刑事犯罪相伴而生。渎职犯罪背后往往隐藏着贪污贿赂等职务犯罪,表现为官商勾结、钱权交易。
(二)常见手段
常见的作案手段包括:土地转让作确权更名,逃避国家土地税费;擅自批准变更土地用途或将规划用地挪作他用,少收出让金;未交齐土地出让金或税费便发放土地使用证,造成国家土地出让金、税费流失;为徇私情私利,违反土地管理法规,非法将国有土地使用权低价或无偿出让给他人;滥用职权,违反土地管理法规,擅自低价出让国有土地使用权;弄虚作假,故意掩盖事实真相,非法将国有土地使用权低价或无偿出让给他人。
二、土地出让领域渎职犯罪案件的的主要表现形式
从查办案件情况看,当前国土资源土地出让金领域渎职犯罪主要发生在土地的审批、办证、流转、征用、利用和监督管理等多个环节。具体表现为:
一是有的国家机关工作人员在土地审批环节严重失职渎职,给国家造成重大损失。国家土地管理法规规定了严格的审批标准,但在实践中有的国家机关工作人员违反土地管理法等法律法规,擅自简化审批手续,超越职权或滥用职权批地、办证;审查把关不严,对手续不全甚至弄虚作假的用地申请,不认真依法审查便上报审批或擅自审批:徇私舞弊,采取“化整为零”的方式,违规将实为一次性征用的土地分若干次报批,以合法手续掩盖非法目的,骗取上级政府批准;对一些单位违法私自占用土地的行为不予处理。以其它名义为其补办征用、占用土地手续:徇私情为明知不符合条件的企业办理土地使用权证等。
二是有的国家机关工作人员在土地流转环节失职渎职,严重破坏土地资源。近年来随着市场经济建设和城市化步伐的加快,土地作为一种商品,出让、转让等流转较多,有的国家机关工作人员在监管活动中徇私情私利,与申请用地者相互勾结,擅自决定减免土地出让金,或降低土地类型、等级,或将专项土地指标批作他用,使土地受让者少缴甚至不缴土地出让金;有的在出让金、规费未缴清的情况下,就予以办理相关土地转让手续:有的内外勾结,将土地转让更名处理,给受让人进行土地更名登记发证,致使国家应收的税费流失:少数地方党委、政府在招商引资中以“零地价”、“以租代征”等所谓的优惠条件,实际将土地无偿送给投资商使用,致使国家巨额土地出让金流失。
三是有的国家机关工作人员在土地利用环节严重失职渎职,给国家、集体和公民利益造成重大损失。近年来,随着城市化建设步伐的加快,房地产开发、工业建设等项目的增多。土地需求日益加剧。为此,部分国家机关工作人员,利用手中的权利,在土地的征用、占用、审批等环节。违法问题日益突出,有的违反规定擅自批准土地利用规划申请,变更土地性质和规划要求,将低价值用地变更为高价值用地。增加土地附着价值,包括将工业用地变更为商业用地、提高土地建筑容积率等,造成国家损失;工作不负责任,滥用职权,违规审批许可改变土地用途,导致土地严重损毁;徇私舞弊,指使他人占用土地:在土地开发整理工作中擅自立项,导致国家专项资金损失等。
四是有的国家机关工作人员在土地的征用、拆迁以及拆迁补偿等环节失职渎职,严重侵害国家、集体和公民个人利益。如有的国家机关工作人员对征地拆迁补偿管理不规范,对征地内的青苗和附着物的清点和丈量工作,把关不严。造成丈量和清点数据夸大、虚报的情况:或是丈量人员与补偿对象一起对拆迁范围、安置补偿面积或数量联手作假,骗取政府的安置补偿;或擅自抬高土地收购价格,给国家造成经济损失。
五是有的国家机关工作人员在土地执法、监管环节失职渎职,造成严重的社会危害后果。从查办案件情况看,有的承担土地执法和监管的国家机关工作人员。对工作严重不负责任,对土地违法行为疏于稽查、放任不管,造成违法用地和土地损毁,或对发现的违法用地行为处理不力、监察滞后,导致违法行为没有得到及时查处和纠正,致使国家利益遭受重大损失:为谋取个人或小团体利益,以罚代刑,不移交刑事案件,致使破坏土地资源犯罪逃避刑事处罚等。
六是有的国家机关工作人员贪赃枉法,滥用职权、徇私舞弊,甚至与不法人员相互勾结,沆瀣一气,充当违法犯罪分子的保护伞。近年来,随着土地资源需求量的增大,特别是在部分地区可用土地越来越紧缺,导致一些国家机关工作人员与不法商人相互勾结,大肆搞权钱交易,严重破坏土地资源:有的不认真履行土地执法监管职责,不依法查处土地违法案件,执法犯法,徇私舞弊不移交破坏土地资源的刑事犯罪案件,有的甚至充当破坏土地资源刑事犯罪的“保护伞”。帮助犯罪分子逃避处罚。
三、土地出让领域渎职案件查处中存在的问题
从检察机关查办案件的情况看,危害土地资源渎职犯罪案件的发生,以及犯罪高发、多发的原因是多方面的,正因如此,检察机关在查办这些案件中遇到不少的问题,影响了对犯罪的查办。
一是客观上存在发现难、立案难、查证难、处理难和干扰阻力大的问题。
(1)案件线索发现难。危害土地资源的国家机关工作人员素质较高,熟悉相关法律法规,且其渎职犯罪大多发生在职务活动中,作案手段比较隐蔽,犯罪行为不易暴露,难以被发现。同时,由于国家机关工作人员的特殊身份和地位,一些群众特别是自身或者亲属有过错的群众,在利益受到侵害后,存在一定的畏难情绪,往往为了息事宁人而放弃举报:还有一些单位和部门,出于部门利益的考虑,发案后不愿意移送司法机关追究刑事责任,往往大事化小。小事化了,致使很多案件检察机关难以获取举报线索。
(2)案件立案难。危害土地资源渎职犯罪从主体上看具有特殊性,即都是各级国家机关工作人员,大都为有一定职权,是各级国家机关及其部门的领导人员较多,且素质较高,身份的特殊性影响的案件的及时立案查处。
(3)案件调查取证难。首先,危害土地资源渎职犯罪主体均是国家机关工作人员,其知识结构、工作阅历、工作经验以及对法律的了解熟悉程度等均远高于普通群体,对所实施的犯罪行为可能造成的社会危害以及法律后果等早有心理准备,反侦查能力强,心理防线一般难以突破,获取口供的难度大;其次,除一些有被害人并能直接证明外,危害的土地资源是国家的,没有相应的受害者个体。其他知情人往往出于利害关系考虑,以种种理由推托搪塞,甚至暗中通风报信,证人证言难以收集、完善和固定。第三,发案单位出于各方面考虑,往往不愿意配合检察机关的调查取证工作,致使很多证据材料无法获取。
(4)案件处理难。由于是国家机关人员犯罪,这些犯罪分子长期从事职务工作,编制了周密而广泛的社会关系网,往往是牵一发而动全局,一些发案单位及主管部门领导,常常认为犯罪嫌疑人“都是为了工作”,同情犯罪嫌疑人,希望检察机关、法院从轻处理。
(5)干扰阻力大。由于国家机关工作的特殊性,其工作人员职业敏感,身份特殊,加之多重管理体制的影响,一旦发生犯罪案件后,有些犯罪嫌疑人熟悉司法机关内部运行情况。给检察机关收集其他证据造成了巨大的障碍。
哈尔滨市经济适用住房管理办法
黑龙江省哈尔滨市人民政府
哈尔滨市人民政府令
第183号
哈尔滨市经济适用住房管理办法
《哈尔滨市经济适用住房管理办法》，已经2008年2月19日市人民政府第20次常务会议通过，现予发布，自2008年4月1日起施行。
市长 张效廉
二〇〇八年二月十九日
哈尔滨市经济适用住房管理办法
第一章 总 则
第一条 为推进经济适用住房制度的实施，保障城市低收入家庭的基本住房需求，根据有关法律、法规和国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市规划区内经济适用住房制度的实施。
第三条 经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分，包括经济适用住房的建设和供应、经济适用住房的货币补贴和单位集资合作建房。
本办法所称经济适用住房建设和供应，是指人民政府提供政策优惠，限定销售价格、面积，按照合理标准建设具有保障性质的政策性住房，并提供给符合条件的低收入住房困难家庭。
本办法所称经济适用住房货币补贴，是指人民政府以货币补贴形式，向符合条件的低收入住房困难家庭提供购房补贴。
本办法所称单位集资合作建房，是指符合本办法规定条件的单位利用自用土地，限定销售价格、面积，按照合理标准建设住房，并提供给本单位内部符合条件的低收入住房困难家庭。
第四条 经济适用住房制度实施，应当遵循政府主导、政策扶持，公开透明、公平公正的原则。
第五条 市房产行政主管部门负责全市经济适用住房制度实施工作。
区人民政府应当指定机构负责本辖区内经济适用住房制度实施工作。
发展改革、城市规划、建设、国土资源、财政、价格、民政、税务等有关行政管理部门，按照各自职责，负责经济适用住房制度实施的相关工作。
第六条 经济适用住房年度建设和货币补贴计划，由市房产行政主管部门会同市发展改革、城市规划、建设、国土资源、财政等行政管理部门编制，报市人民政府批准后，纳入全市国民经济和社会发展计划。
经济适用住房年度用地计划，由市国土资源行政主管部门会同有关行政管理部门编制，并在年度土地供应计划中统筹安排。
第二章 供应和补贴对象
第七条 城市低收入住房困难家庭申请购买经济适用住房或者获得经济适用住房货币补贴的，应当符合下列条件：
（一）具有本市市区城镇常住户口（含符合安置条件的军队人员）；
（二）家庭收入符合市人民政府规定的低收入家庭标准；
（三）无房或者现住房面积低于市人民政府规定的住房困难标准；
（四）未享受过福利分房或者经济适用住房政策；
（五）市人民政府规定的其他条件。
经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，分别由市民政行政管理部门和市房产行政主管部门会同有关行政管理部门根据全市经济发展和住房价格水平等情况确定，报市人民政府批准后，定期向社会公布。
第八条 申请购买经济适用住房和获得经济适用住房货币补贴的家庭，按照下列程序办理核准手续：
（一）申报。申请家庭应当由户主向户口所在地街道办事处或者镇人民政府提出申请，同时选择确定申请类别。
（二）初审。街道办事处或者镇人民政府应当在10个工作日内通过组织入户调查、查档取证、邻里访问以及信函索证等方式进行初审，对申请家庭收入和住房状况等情况进行核实，初审合格的，在申请家庭所在地社区公示7日，公示期满无异议或者异议理由不成立的，上报区人民政府指定机构；初审不合格的，及时通知申请人。
（三）核准。区人民政府指定机构应当在5个工作日内通过实地调查对申报情况进行复审，复审合格的，将申请家庭情况公示7日，公示期满无异议或者异议理由不成立的，予以核准，并在5个工作日内报市房产行政主管部门登记；复审不合格的，及时通知申请人。
（四）登记。市房产行政主管部门应当在3个工作日内对上报材料进行查验，材料齐全、符合法定形式的，予以登记，分别发放《经济适用住房购买资格通知书》和《经济适用住房货币补贴资格通知书》，并建立相关档案；材料不齐全或者不符合法定形式的，通知区人民政府指定机构，由区人民政府指定机构及时通知申请人。
第九条 对取得经济适用住房购买或者货币补贴资格的家庭，由经济适用住房建设项目所在地或者取得经济适用住房货币补贴资格的家庭户口所在地区政府定期通过组织摇号方式确定购买家庭和货币补贴家庭。
摇号过程应当公开，并由公证机构现场公证。经摇号确定的购买家庭和货币补贴家庭，可以按照本办法的有关规定购买经济适用住房或者获得经济适用住房货币补贴。
第十条 区人民政府指定机构应当对取得经济适用住房购买或者货币补贴资格的家庭进行年度复核。对已不符合经济适用住房购买或者货币补贴条件的，取消其经济适用住房购买或者货币补贴资格。
第三章 建设和供应
第十一条 经济适用住房建设，应当遵循统筹规划、合理布局、配套建设，充分考虑城市低收入住房困难家庭对交通等基础设施条件的要求，合理安排区位布局，方便居民工作生活。
第十二条 经济适用住房建设用地以行政划拨方式供应，并纳入全市年度土地供应计划，在申报年度用地指标时单独列出，确保优先供应。
严禁以经济适用住房名义取得划拨土地后，以补交土地出让金等方式，变相进行商品房开发。
第十三条 对经济适用住房建设项目，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。
任何单位不得以押金、保证金等名义，变相向经济适用住房建设单位收取费用。
第十四条 经济适用住房建设和供应，应当执行国家规定的税收优惠政策。
第十五条 经济适用住房项目，由市房产行政主管部门会同市发展改革、城市规划、建设、国土资源、价格等行政管理部门和所在区人民政府踏察选址，组织论证，提出拟建项目意见，报市人民政府同意后，依法办理相关批准手续。
第十六条 经济适用住房建设，可以由市房产行政主管部门会同市发展改革、城市规划、建设、国土资源、价格、财政等有关行政管理部门通过组织公开招标，选择具有相应资质和良好社会责任的以国有大型骨干建筑企业为主的企业实施；也可以由市人民政府确定的经济适用住房管理实施机构直接组织建设。
市房产行政主管部门应当向中标单位核发《经济适用住房项目任务书》，并组织签订经济适用住房项目建设合同。
棚户区改造项目中涉及的经济适用住房建设招标，按照市政府棚户区改造有关规定执行。
第十七条 在商品住房小区中配套建设经济适用住房的，应当在项目出让条件中，明确配套建设的经济适用住房的建设总面积、单套建筑面积、套数、套型比例、建设标准以及建成后移交或者回购等事项，并以合同方式约定。
第十八条 经济适用住房单套建筑面积控制在60平方米左右。
第十九条 经济适用住房的规划设计和建设应当按照发展节能省地环保型住宅的要求，严格执行《住宅建筑规范》等国家有关住房建设的强制性标准，采取竞标方式优选规划设计方案，做到在较小的套型内实现基本的使用功能。
经济适用住房建设，应当推广应用先进、成熟、适用的新技术、新工艺、新材料、新设备，达到经济、节能、环保要求。
经济适用住房建设工程质量的管理，按照有关规定执行。
第二十条 经济适用住房应当由人民政府统一组织销售。
第二十一条 确定经济适用住房的价格应当以保本微利为原则，其销售基准价格及浮动幅度，由市价格行政主管部门会同市房产行政主管部门确定后公布。
房地产开发企业实施的经济适用住房项目的利润不得高于3%。市人民政府直接组织建设的经济适用住房只能按成本销售，不得有利润。
第二十二条 经济适用住房销售实行明码标价，销售价格不得超过公示的基准价格和浮动幅度，不得在标价之外收取任何未予标明的费用。价格行政主管部门应当依法进行监督。
第二十三条 价格主管部门应当加强成本监审，全面掌握经济适用住房成本及利润变动情况，确保经济适用住房做到质价相符。
第二十四条 按照本办法第八条规定确定的经济适用住房购买家庭，可以持《经济适用住房购买资格通知书》购买1套经济适用住房。
对于购买经济适用住房的家庭，可优先提取公积金或者发放公积金贷款。
第二十五条 购买经济适用住房的家庭，应当按照规定办理权属登记。房屋登记机构在办理权属登记时，应当在房屋登记簿和房屋所有权证中作相应记载。
第二十六条 经济适用住房购房人拥有有限产权，按照本条三款规定向人民政府交纳土地收益等价款后，可以取得完全产权。
购买经济适用住房不满5年的，不得上市交易；5年内购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由人民政府按照原价格并考虑折旧和价格水平等因素进行回购。
购买经济适用住房满5年，购房人可以转让经济适用住房，政府可优先回购。出售时应当按照届时同地段普通商品住房和经济适用住房差价的一定比例向人民政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由市人民政府确定。
本条二、三款规定应当在经济适用住房购房合同中予以明确。
第二十七条 已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由人民政府按规定及合同约定回购。
第二十八条 由政府回购的经济适用住房，仍应用于解决其他低收入家庭的住房困难。
第四章 货币补贴
第二十九条 经济适用住房货币补贴资金，应当按照规定比例分别列入市、区财政预算。列入市财政预算的，在土地出让金中列支；列入区财政预算的，在土地出让金及其他财政预算等资金中列支。
第三十条 经济适用住房货币补贴标准，根据全市国民经济发展情况，由市房产行政主管部门会同有关行政管理部门定期测算并公布。
第三十一条 市房产行政主管部门应当会同市发展改革、财政、城市规划、国土资源等行政管理部门，提出补贴指标分配比例及意见，报市人民政府批准后，将补贴指标分配到各区人民政府，并及时向社会公布。
市财政行政管理部门应当根据补贴指标分配计划，将补贴资金定期拨付到各区人民政府货币补贴账户。
第三十二条 对按照本办法第七条规定确定的经济适用住房货币补贴家庭，实行先购后补的原则。申请家庭应当在一年内在本市城市规划区范围内购买住房，并持《经济适用住房货币补贴资格通知书》、房屋所有权证等有关材料到户口所在地区人民政府指定机构领取货币补贴款。
第三十三条 申请家庭购买货币补贴住房后，应当按照规定办理权属登记。房屋登记机构在办理权属登记时，应当在房屋登记簿和房屋所有权证中作相应记载。
第三十四条 已领取经济适用住房货币补贴款的家庭，将所购房屋上市交易或者又购买其他住房的，应当将货币补贴款按照原渠道退还，专项用于经济适用住房货币补贴。
第五章 单位集资合作建房
第三十五条 单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、价格管理、产权关系等均适用本办法经济适用住房的有关规定。
单位集资合作建房应当纳入全市经济适用住房年度建设计划和用地计划管理。
第三十六条 本市建成区以外的独立工矿企业和符合本办法第七条规定条件较多职工家庭的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住房建设规划的前提下，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。
第三十七条 申报单位集资合作建房项目，应当向市房产行政主管部门提出申请，并提供下列材料：
（一） 申请书；
（二） 国有土地使用权证；
（三） 单位职工住房情况明细表；
（四） 不少于建设总投资50%的资金证明；
（五） 拟建项目初步规划方案和实施方案；
（六） 法律、法规、规章规定的其他材料。
第三十八条 市房产行政主管部门接到单位集资合作建房项目申请后，应当会同市发展改革、建设、城市规划、国土资源、价格等有关行政管理部门和所在区人民政府现场踏察，形成初审意见，报市人民政府同意后，依法办理相关批准手续。
第三十九条 单位集资合作建房项目经市人民政府批准后，由市房产行政主管部门核发《单位集资合作建房项目任务书》。
单位集资合作建房项目不得转让，不得有利润。
第四十条 单位集资合作建房的销售对象，应当限定在本单位具有经济适用住房购买资格的低收入住房困难家庭。
单位集资合作建房在满足本单位低收入住房困难家庭购买后，房源仍有剩余的，由市人民政府统一组织向符合经济适用住房购买条件的家庭出售，或者由市人民政府以成本价收购后用作廉租住房。
第四十一条 已经享受过福利分房、经济适用住房货币补贴或者已购买经济适用住房、参加了单位集资合作建房的家庭成员，不得再次参加单位集资合作建房。
禁止任何单位借集资合作建房名义，变相实施实物分配或者商品房开发。
第四十二条 国家机关不得组织集资合作建房。任何单位不得新征用或者新购买土地组织集资合作建房。
第六章 法律责任
第四十三条 对弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件取得经济适用住房购买或者货币补贴资格的，由市房产行政主管部门取消其资格，5年内不得再次申请；对已骗购经济适用住房、单位集资合作建房或者骗取经济适用住房货币补贴款的个人，由市人民政府责令有关单位限期收回住房或者货币补贴款，并依法追究责任。对出具虚假证明的，依法追究相关责任人的责任。
第四十四条 向本单位内部未取得资格的家庭或者向本单位以外的购买人销售单位集资合作建房的，由人民市政府责令有关单位限期收回；不能收回的，建设单位应当补缴经济适用住房或者单位集资合作建房与同地段商品住房价格差，并由市房产行政主管部门对建设单位处以2万元以上5万元以下的罚款。
第四十五条 违反本办法规定有下列行为之一的，按照下列规定处罚：
（一）擅自改变经济适用住房或者单位集资合作建房用地用途的，由国土资源行政主管部门依法予以处罚；
（二）擅自提高建设标准建设经济适用住房的，由城市规划行政主管部门依法予以处罚；
（三）擅自提高经济适用住房或者单位集资合作建房销售价格，以及有其他价格违法行为的，由价格行政主管部门依法予以处罚；
（四）经济适用住房和单位集资合作建房项目，未履行规划、土地、建设等手续擅自开工建设的，由有关行政管理部门依法予以处罚。
第四十六条 有关行政管理部门和管理机构的工作人员有下列行为之一的，由具有行政执法监督权的部门依法予以查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对申请购买经济适用住房或者获得经济适用住房货币补贴家庭的资格审查把关不严，使不符合资格家庭违法购买经济适用住房或者获得货币补贴的；
（二）违法实施相关行政许可的；
（三）违法或者变相向建设单位收费的；
（四）违法实施行政处罚的；
（五）对违反本办法规定的行为不依法进行查处的。
第七章 附 则
第四十七条 县（市）政府可依据本办法，结合实际情况，制定具体实施办法。
第四十八条 市房产行政主管部门等有关行政管理部门可根据本办法制定实施细则。
第四十九条 本办法施行前已批准的经济适用住房项目的建设、交易和管理，仍按照原办法规定执行。
本办法施行前已取得经济适用住房购买和货币补贴资格的家庭，在原办法规定的有效期内的，仍有效，超出有效期的，应当按照本办法规定重新申请。
第五十条 本办法自2008年4月1日起施行。市人民政府2003年12月24日发布的《哈尔滨市经济适用住房管理暂行办法》和2006年2月8日发布的《哈尔滨市购买经济适用住房货币补贴暂行办法》（哈政发法字[2006]6号）同时废止。