全国人大常委会法制讲座第二十六讲：关于我国农业法制建设的几个问题/曹康泰
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全国人大常委会法制讲座第二十六讲
关于我国农业法制建设的几个问题
曹康泰
一、我国农业法制建设的基本情况
（一）农业立法不断加强、成效显著，农业领域基本上做到了有法可依 农业是国民经济的基础，农业、农村和农民问题始终是关系我们党和国家全局的根本性问题。党中央、全国人大常委会、国务院历来高度重视农业、农村和农民问题，制定了一系列方针、政策和法律、行政法规。建国以来，我国农业领域同其他领域一样，经历了革命战争时期主要依靠党的政策办事逐步向既依靠政策、又依靠法律办事转变的过程。我国农业领域的立法工作，大体上可以划分为以下两个时期：
1.以政策调整为主、法律调整为辅的时期（建国以后到党的十一届三中全会）
这个时期又可分为两个阶段：
第一阶段，从建国以后到“文化大革命”开始之前。这一阶段，由于在当时历史条件下农业问题所处的重要地位，加上三大改造任务较重，国家政权需要进一步巩固，农业法制建设虽然也有起伏，但总体来看，特别是建国初期，党和国家还是比较注意运用法律手段促进农业和农村经济的发展，保护农民的合法权益。
建国初期，为了解决民主革命遗留的任务，创建和巩固各级人民政权，恢复和发展国民经济，党和国家对法制建设是高度重视的。当时的立法重点首先是制定有关国家机构的基本法律以创建和巩固人民政权；在农业法制建设方面，又侧重于变革、调整生产关系的立法。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，对土地改革、保护农民的经济利益和私有财产、保护农民已得的土地所有权、实现耕者有其田以及恢复和发展农林渔牧业生产等作了明确规定。为了保证土地改革这场翻天覆地的农村生产关系的大变革能够有步聚、有规则、有秩序地进行，中央人民政府在新解放区全面土改展开之前颁布了《中华人民共和国土地改革法》（1950年6月），从而在两年多时间里在全国范围内基本上完成了土改，把封建地主土地所有制改革为农民个人所有制，极大地调动了农民的生产积极性。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。第八条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”“国家指导和帮助个体农民增加生产，并鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作。”为了把土改中焕发出来的农民的生产积极性组织起来，增强农业抗御自然灾害的能力，1953年中共中央发布了“关于发展农业合作社的建议”，到了1955年夏秋，全国性的农业合作化出现高潮。为了正确引导合作化运动，进一步改革农业生产关系，提高农业生产组织化程度，全国人大常委会分别于1956年3月、1956年6月制定了《农业生产合作社示范章程》、《高级农业生产合作社示范章程》。在这两部章程中，都规定了自愿互利、退社自由、民主办社的原则和制度，因此，在合作化前期，农业得到了比较平稳的发展。但到了合作化后期，章程中的这些制度和原则受到了破坏，特别是1958年在全国推行的大规模的人民公社化运动，严重破坏了农村生产力，造成粮食大幅减产，农民生活严重困难，国民经济被迫调整。为了纠正“一平二调三整顿”的“共产风”，党中央于1961年3月制定了《农村人民公社工作条例草案》（即“农村工作六十条”），确立了“三级所有，队为基础”的体制。“农村工作六十条”虽然没有通过法定程序上升为法律，但在当时历史条件下为调整农村生产关系、保障和促进农业和农村经济的发展发挥了十分重要的作用。
第二阶段，“文化大革命”十年动乱时期。这一阶段，整个法制建设遭到破坏，农业法制建设也不例外，农业领域几乎没有制定过新的法律、法令。
这个时期农业领域的法律、法令，经过清理，现行有效的已经不多，主要是：农业税条例、屠宰税暂行条例等。
这一时期农业领域立法的主要特点是：前期比较重视，农业立法的针对性比较强，注重解决当时存在的实际问题，不拘泥于法律的结构要求和完整性；法律语言比较通俗易懂，但发布形式、章节体例等不太规范；基本上没有设定法律责任，法律的贯彻实施主要是依靠党和政府在人民群众中的崇高威信。后期受到严重破坏，农业法制建设停滞不前，农业管理主要依靠政策、行政命令和指令性计划进行。
2.既依靠政策调整、又依靠法律调整时期(党的十一届三中全会至今)
十一届三中全会以来，党和国家出台了一系列有关农业的政策，有力地推动了农业和农村经济的发展。80年代，党和国家的农村政策重点是稳定和和逐步完善以家庭联产承包为主的生产责任制和统分结合的双层经营体制，并以此为基础逐步深化农村经济体制改革，促进农村各项事业的健康发展。1985年党中央、国务院制定了关于进一步活跃农村经济的十项政策(中发［1985］1号)，提出改革农产品统派购制度；1.987年中央下发把农村改革引向深入的通知，提出了发展多种形式的经济联合以及对个体经济和私人企业的方针。进入90年代以后，党和国家按照建立社会主义市场经济体制的目标，通过政策手段进一步深化农村改革，突出抓好粮棉生产和“菜篮子”工程，加强农业基础设施建设，加大农业投入，推进科教兴农战略，保障和促进了农业和农村经济的发展。特别是到了90年代后期，为了适应我国农产品供给由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变的新形势，党中央及时作出了农业和农村经济发展进入新阶段的重要判断，提出新阶段发展农业与农村经济，必须适应变化了的新形势，转变农业增长方式，由过去主要追求产量增长转到在保持总量平衡的基础上，更加突出质量和效益，更加注重全面发展农业和农村经济。因此，中央在部署2000年农村工作时，进一步作出了对农业和农村经济结构进行战略性调整的重大决策，并对结构调整的内涵作了深刻的论述。2001年中央更加明确地提出，推进农业和农村经济结构战略性调整，要把努力增加农民收入作为基本目标。今年的中央农村工作会议强调，千方百计增加农民收入，提高农村购买力水平，是当前农业和农村工作的中心任务。
在依靠政策调整的同时，党和国家还十分注重运用法律手段来保障和促进农业和农村经济的发展，取得了显著成绩。就农业立法而言，截止2002年3月底，全国人大及其常委会制定法律和有关法律问题的决定19件，国务院制定行政法规62件(现行有效)。可以说，我国农业领域的法律、法规体系框架已经基本形成。主要是：
(1)为保障农业在国民经济中的基础地位，发展农村社会主义市场经济，维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益，促进农业的持续、稳定、协调发展，制定了农业法；
(2)为加强农业资源和环境保护，促进农业可持续发展，制定了土地管理法、森林法、草原法、渔业法、水法、水土保持法、水污染防治法、野生动物保护法、防沙治沙法等法律，基本农田保护条例、草原防火条例、水产资源繁殖保护条例、野生植物保护条例、森林采伐更新管理办法、野生药材资源保护管理条例、森林防火条例、森林病虫害防治条例、陆生野生动物保护实施条例等行政法规；
(3)为促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产，促进农业的发展，实现农业现代化，制定了农业技术推广法、植物新品种保护条例等法律、行政法规；
(4)为减少农业自然灾难，保障农业生产安全，制定了防洪法、气象法、动物防疫法、进出境动植物检疫法等法律，农业转基因生物安全管理条例、水库大坝安全管理条例、防汛条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法等行政法规；
(5)为保护和合理利用种质资源、防治病虫害，制定了种子法、种畜禽管理条例、农药管理条例、兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例等法律、行政法规； (6)为规范农业生产经营主体，提高农业组织化水平，制定了乡镇企业法、乡村集体所有制企业条例等法律、行政法规； (7)为规范农产品流通和市场交易，制定了粮食收购条例、棉花质量监督管理条例、粮食购销违法行为处罚办法等行政法规；
(8)为保护农民合法权益，制定了村民委员会组织法、农民承担费用和劳务管理条例、耕地占用税暂行条例、农村五保供养工作条例等法律、行政法规。
除这些规范农业领域的专门法律、行政法规外，还有54件法律和有关法律问题的决定、100多件行政法规涉及农业、农村或者农民问题。如：民法通则、民族区域自治法、教育法、职业教育法、执业医师法、节约能源法、环境保护法、海洋环境保护法等法律，高等教育自学考试暂行条例、人民调解委员会组织条例、征收教育费附加暂行规定、私营企业暂行条例、民族乡行政工作条例等行政法规。
总之，经过20多年的努力，我国农业领域基本上做到了有法可依。从总体上来看，这些法律、行政法规对规范、引导、保障和促进农业和农村经济的发展，发挥了积极的作用。
(二)农业行政执法不断加强，行政执法水平逐步提高 随着农业领域法律制度的不断建立、完善，农业领域的行政执法不断得到加强，农业行政执法水平逐步有所提高。目前，我国已经初步建立了包括土地管理、森林保护、植物检疫、渔政管理、畜禽防疫检疫、种子管理、农机监理和农业环境保护等在内的农业行政执法体系，在维护农民的合法权益，保障农业和农村经济的发展方面发挥了积极作用。随着依法治国、依法行政进程的不断推进，各级涉农行政机关规范行政执法行为，完善行政执法程序，整顿行政执法队伍，逐步将行政执法本身纳入法制化的轨道。
(三)农业行政执法监督不断加强 各级涉农行政机关在自觉接受本级人大及其常委会的监督、群众监督、舆论监督的同时，进一步加强和完善行政复议等行政系统内部的层级级监督和政纪、审计、财政等专项监督。一些地方和部门还认真研究、积极探索行政执法责任制和评议考核制，上级行政机关推动下级行政机关依法行使职权，推动行政机关合法、公开、公正、高效执法。
关于我国农业法制建设的几个问题
曹康泰
一、我国农业法制建设的基本情况
（一）农业立法不断加强、成效显著，农业领域基本上做到了有法可依 农业是国民经济的基础，农业、农村和农民问题始终是关系我们党和国家全局的根本性问题。党中央、全国人大常委会、国务院历来高度重视农业、农村和农民问题，制定了一系列方针、政策和法律、行政法规。建国以来，我国农业领域同其他领域一样，经历了革命战争时期主要依靠党的政策办事逐步向既依靠政策、又依靠法律办事转变的过程。我国农业领域的立法工作，大体上可以划分为以下两个时期：
1.以政策调整为主、法律调整为辅的时期（建国以后到党的十一届三中全会）
这个时期又可分为两个阶段：
第一阶段，从建国以后到“文化大革命”开始之前。这一阶段，由于在当时历史条件下农业问题所处的重要地位，加上三大改造任务较重，国家政权需要进一步巩固，农业法制建设虽然也有起伏，但总体来看，特别是建国初期，党和国家还是比较注意运用法律手段促进农业和农村经济的发展，保护农民的合法权益。
建国初期，为了解决民主革命遗留的任务，创建和巩固各级人民政权，恢复和发展国民经济，党和国家对法制建设是高度重视的。当时的立法重点首先是制定有关国家机构的基本法律以创建和巩固人民政权；在农业法制建设方面，又侧重于变革、调整生产关系的立法。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，对土地改革、保护农民的经济利益和私有财产、保护农民已得的土地所有权、实现耕者有其田以及恢复和发展农林渔牧业生产等作了明确规定。为了保证土地改革这场翻天覆地的农村生产关系的大变革能够有步聚、有规则、有秩序地进行，中央人民政府在新解放区全面土改展开之前颁布了《中华人民共和国土地改革法》（1950年6月），从而在两年多时间里在全国范围内基本上完成了土改，把封建地主土地所有制改革为农民个人所有制，极大地调动了农民的生产积极性。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。第八条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”“国家指导和帮助个体农民增加生产，并鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作。”为了把土改中焕发出来的农民的生产积极性组织起来，增强农业抗御自然灾害的能力，1953年中共中央发布了“关于发展农业合作社的建议”，到了1955年夏秋，全国性的农业合作化出现高潮。为了正确引导合作化运动，进一步改革农业生产关系，提高农业生产组织化程度，全国人大常委会分别于1956年3月、1956年6月制定了《农业生产合作社示范章程》、《高级农业生产合作社示范章程》。在这两部章程中，都规定了自愿互利、退社自由、民主办社的原则和制度，因此，在合作化前期，农业得到了比较平稳的发展。但到了合作化后期，章程中的这些制度和原则受到了破坏，特别是1958年在全国推行的大规模的人民公社化运动，严重破坏了农村生产力，造成粮食大幅减产，农民生活严重困难，国民经济被迫调整。为了纠正“一平二调三整顿”的“共产风”，党中央于1961年3月制定了《农村人民公社工作条例草案》（即“农村工作六十条”），确立了“三级所有，队为基础”的体制。“农村工作六十条”虽然没有通过法定程序上升为法律，但在当时历史条件下为调整农村生产关系、保障和促进农业和农村经济的发展发挥了十分重要的作用。
第二阶段，“文化大革命”十年动乱时期。这一阶段，整个法制建设遭到破坏，农业法制建设也不例外，农业领域几乎没有制定过新的法律、法令。
这个时期农业领域的法律、法令，经过清理，现行有效的已经不多，主要是：农业税条例、屠宰税暂行条例等。
这一时期农业领域立法的主要特点是：前期比较重视，农业立法的针对性比较强，注重解决当时存在的实际问题，不拘泥于法律的结构要求和完整性；法律语言比较通俗易懂，但发布形式、章节体例等不太规范；基本上没有设定法律责任，法律的贯彻实施主要是依靠党和政府在人民群众中的崇高威信。后期受到严重破坏，农业法制建设停滞不前，农业管理主要依靠政策、行政命令和指令性计划进行。
2.既依靠政策调整、又依靠法律调整时期(党的十一届三中全会至今)
十一届三中全会以来，党和国家出台了一系列有关农业的政策，有力地推动了农业和农村经济的发展。80年代，党和国家的农村政策重点是稳定和和逐步完善以家庭联产承包为主的生产责任制和统分结合的双层经营体制，并以此为基础逐步深化农村经济体制改革，促进农村各项事业的健康发展。1985年党中央、国务院制定了关于进一步活跃农村经济的十项政策(中发［1985］1号)，提出改革农产品统派购制度；1.987年中央下发把农村改革引向深入的通知，提出了发展多种形式的经济联合以及对个体经济和私人企业的方针。进入90年代以后，党和国家按照建立社会主义市场经济体制的目标，通过政策手段进一步深化农村改革，突出抓好粮棉生产和“菜篮子”工程，加强农业基础设施建设，加大农业投入，推进科教兴农战略，保障和促进了农业和农村经济的发展。特别是到了90年代后期，为了适应我国农产品供给由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变的新形势，党中央及时作出了农业和农村经济发展进入新阶段的重要判断，提出新阶段发展农业与农村经济，必须适应变化了的新形势，转变农业增长方式，由过去主要追求产量增长转到在保持总量平衡的基础上，更加突出质量和效益，更加注重全面发展农业和农村经济。因此，中央在部署2000年农村工作时，进一步作出了对农业和农村经济结构进行战略性调整的重大决策，并对结构调整的内涵作了深刻的论述。2001年中央更加明确地提出，推进农业和农村经济结构战略性调整，要把努力增加农民收入作为基本目标。今年的中央农村工作会议强调，千方百计增加农民收入，提高农村购买力水平，是当前农业和农村工作的中心任务。
在依靠政策调整的同时，党和国家还十分注重运用法律手段来保障和促进农业和农村经济的发展，取得了显著成绩。就农业立法而言，截止2002年3月底，全国人大及其常委会制定法律和有关法律问题的决定19件，国务院制定行政法规62件(现行有效)。可以说，我国农业领域的法律、法规体系框架已经基本形成。主要是：
(1)为保障农业在国民经济中的基础地位，发展农村社会主义市场经济，维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益，促进农业的持续、稳定、协调发展，制定了农业法；
(2)为加强农业资源和环境保护，促进农业可持续发展，制定了土地管理法、森林法、草原法、渔业法、水法、水土保持法、水污染防治法、野生动物保护法、防沙治沙法等法律，基本农田保护条例、草原防火条例、水产资源繁殖保护条例、野生植物保护条例、森林采伐更新管理办法、野生药材资源保护管理条例、森林防火条例、森林病虫害防治条例、陆生野生动物保护实施条例等行政法规；
(3)为促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产，促进农业的发展，实现农业现代化，制定了农业技术推广法、植物新品种保护条例等法律、行政法规；
(4)为减少农业自然灾难，保障农业生产安全，制定了防洪法、气象法、动物防疫法、进出境动植物检疫法等法律，农业转基因生物安全管理条例、水库大坝安全管理条例、防汛条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法等行政法规；
(5)为保护和合理利用种质资源、防治病虫害，制定了种子法、种畜禽管理条例、农药管理条例、兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例等法律、行政法规； (6)为规范农业生产经营主体，提高农业组织化水平，制定了乡镇企业法、乡村集体所有制企业条例等法律、行政法规； (7)为规范农产品流通和市场交易，制定了粮食收购条例、棉花质量监督管理条例、粮食购销违法行为处罚办法等行政法规；
(8)为保护农民合法权益，制定了村民委员会组织法、农民承担费用和劳务管理条例、耕地占用税暂行条例、农村五保供养工作条例等法律、行政法规。
除这些规范农业领域的专门法律、行政法规外，还有54件法律和有关法律问题的决定、100多件行政法规涉及农业、农村或者农民问题。如：民法通则、民族区域自治法、教育法、职业教育法、执业医师法、节约能源法、环境保护法、海洋环境保护法等法律，高等教育自学考试暂行条例、人民调解委员会组织条例、征收教育费附加暂行规定、私营企业暂行条例、民族乡行政工作条例等行政法规。
总之，经过20多年的努力，我国农业领域基本上做到了有法可依。从总体上来看，这些法律、行政法规对规范、引导、保障和促进农业和农村经济的发展，发挥了积极的作用。
(二)农业行政执法不断加强，行政执法水平逐步提高 随着农业领域法律制度的不断建立、完善，农业领域的行政执法不断得到加强，农业行政执法水平逐步有所提高。目前，我国已经初步建立了包括土地管理、森林保护、植物检疫、渔政管理、畜禽防疫检疫、种子管理、农机监理和农业环境保护等在内的农业行政执法体系，在维护农民的合法权益，保障农业和农村经济的发展方面发挥了积极作用。随着依法治国、依法行政进程的不断推进，各级涉农行政机关规范行政执法行为，完善行政执法程序，整顿行政执法队伍，逐步将行政执法本身纳入法制化的轨道。
(三)农业行政执法监督不断加强 各级涉农行政机关在自觉接受本级人大及其常委会的监督、群众监督、舆论监督的同时，进一步加强和完善行政复议等行政系统内部的层级级监督和政纪、审计、财政等专项监督。一些地方和部门还认真研究、积极探索行政执法责任制和评议考核制，上级行政机关推动下级行政机关依法行使职权，推动行政机关合法、公开、公正、高效执法。
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