董礼洁 法学博士



关键词: 狄龙规则/地方自治/中央与地方
内容提要: 狄龙规则是美国处理州和地方关系的重要原则。它认为城市是州立法机关的创造物，州立法机关对其组织和结构具有绝对的控制力。狄龙规则自诞生以来就不断受到各种冲击。二战后，美国各州相继确立了地方自治制度，地方相对于州而言取得了较大的自治权。与此同时，美国联邦政府却开始通过经济渗透逐步介入地方事务，城市逐渐陷入联邦的控制。狄龙规则的变迁体现了权力制衡，地方政府在摆脱州权控制的同时又受到了联邦权力制约。


谈起美国的政治制度，人们最耳熟能详的就是美国的联邦制政治体制以及美国法院的司法审查权。实际上，美国不仅仅存在联邦政治体制，也存在单一制的因素。这种因素就存在于州与地方政府的关系之中。[1]由于美国各州的不同情况，美国的地方政府大致有五种基本类型，其中一般地方政府有三类，即县政府、县域内的市政府和镇政府；另外两类为特别设立的政府，即学区 (School District) 政府和专区(Special District) 政府。地方政府与州的关系历来是争论的焦点，美国各级法院在解决这个问题上起了重要的作用，形成了一系列的判决和规则。其中，狄龙规则无疑是最重要的一个。本文拟从狄龙规则入手，通过整理美国法院的判决，梳理美国一般地方政府与州政府以及联邦政府的关系，寻找其发展脉络，也为解决中国相关的问题提供借鉴。
一、狄龙规则诞生的背景和主要内容
狄龙规则（Dillon(s Rule）是美国爱荷华州最高法院狄龙法官在1886年的两个案例中提出的，随后，狄龙法官又发表了一篇论文进一步阐述自己的观点。后人将其归纳为狄龙规则。它的诞生与当时的社会背景有密切的关系。
（一）狄龙规则诞生的背景
19世纪后期，美国正处于城市化鼎盛时期，然而，当时的美国城市受其历史的影响具有鲜明的特征——城市主要是作为一个经济实体而存在而非政治实体。殖民地的这些城市几乎清一色的都是以经济活动为主，而非政治中心或政治中心乃至宗教中心。 [2]美国殖民地时期和建国早期的城市更像是一个企业，而不一个地方政府。当时，城市被认为是一个由当地居民共同结合成立的法人组织，这个组织的成立必须经过一定的程序，如特许状或者议会专门的法案等，城市一旦成立就可以根据其成立的依据为了城市居民提供服务，同时，城市本身也可以为了这个目的而亲自从事一定的活动，包括商业活动。每一个城镇的利益集团都要试图与另一个城市的同类集团相竞争。 [3]因此，城市的经济职能非常广泛，公共管理职能则相对弱化。同样地，作为履行公共职能必要基础的城市政府的预算受到很大限制，大型公共项目只能通过向直接受益者征税来资助，政府的再分配职能被最小化。 [4]
1862年，联邦国会通过《太平洋铁路法案》，一方面开启了横贯大陆铁路建设的时代；另一方面又进一步激化了城市之间的竞争。根据《太平洋铁路法案》，铁路公司不但可以无偿获得各种铁路用地，更重要的是，每修筑1英里铁路，就可得到沿线两侧各5个以间隔方式划分的地块。这些地块可由铁路公司自行处置。 [5]与直接向移民出售土地相比，铁路公司促成其土地增值的更有效的做法是：铁路公司专设一些城镇开发公司，自行设计与创建城镇，从而形成别具一格的铁路城镇。铁路公司在创建城镇的过程中，一般均排挤沿线已有的城镇。但是，铁路公司也不能不顾当地经济的实际，无视已有城镇而一律设置新的城镇。事实上，它们在很大程度上也有赖于已有城镇的合作；从已有城镇的角度讲，它们无一例外地需要铁路途经自己的城镇，以免因交通不便而被淘汰的厄运。 [6]城市政府将依托铁路的竞争愈演愈烈。为了平衡全州的整体发展需要，州政府的介入引发了城市与州之间对于管理权的争议，也导致了狄龙规则的诞生。
（二）狄龙规则的主要内容
狄龙规则的内容主要包括两个方面：一是城市的法律地位，即城市是公法人还是私法人，城市对其领域内的财产享有何种权利，是所有权还是管辖权？二是城市可以行使的权力。具体而言，依据狄龙规则，城市是州立法机关所创造的，并从它那里获得权力。州立法机关创造了城市，也可以毁灭城市，当然可以删减和控制城市的权力。除非有宪法上的限制，否则，即使立法机关通过一个法案决定取消州内所有的城市法人，这些城市法人也不能制止。城市法人成立后获得的财产将受到与私有财产一样的保护。但是，公共街道不属于这种性质的财产。城市只是作为一个公共管理者对这些财产进行管理，在其之上，立法机构代表公众对这些财产的用途享有无限制的控制权。作为公共管理者，城市可以行使以下三项权力：
第一，州明确授予的权力；
第二，明示权力必定暗含或必定附带的权力；
第三，对于城市法人申明的目标或意图是绝对必要的——不是便利、而是必不可少的权力。此外，如果对一项权力是否存在产生怀疑，则由法院按照对地方政府不利的立场加以解释。狄龙规则也被概括为“城市是州的创造物”理论。 [7]
狄龙规则认为，城市相对于州而言并不是一个私人，因此，它不能享有个人或者企业等私人所能享有的宪法或者普通法上抵抗州政府的权利；进而，他又将城市等地方政府置于州立法机关的绝对控制下，体现了一种州绝对控制权的思想，州立法机关可以决定城市的存亡，地方政府的权力来自于州立法机关的授权，州立法机关有权任意改变自己的授权，减少、限制甚至收回授予城市的权力，从这个意义上而言，城市对于州不具有任何独立性。 [8]
二、孕育狄龙规则的两个案例
美国的法律规则都是通过判例体现的，狄龙规则也不例外。孕育狄龙规则的两个案例的案情各不相同，而且，在这两个案例中，城市的地位也有着微妙的差别，详细分这两个案例的细节会使我们对于狄龙规则乃至美国的法律体制有更为深刻的了解。
（一）克林顿市诉希德高速公路及密苏里河铁路公司案 [9]
这起案件的原告克林顿市是依据1857年1月26日通过的大议会法案而成立的城市法人，根据法人组织法授予城市的权力，城市有权对城市的街道和高速公路进行管理的权利。1859年，市议会通过一项法令禁止任何“铁路公司在城市范围内占用街道建造铁路，以及以与此相关的目的占用城市街道”，并且明确注明“此后，不得许可铁路公司在城市的小路、街道和大街上建造铁路；任何铁路公司如果经过城市的小路、街道和大街，都必须提供、建设和维护由市议会决定的桥墩、大桥及其他用于通行的设施”。
而被告希德高速公路及密苏里河铁路公司的成立则比较复杂。被告是在1859年根据一般法人组织法成立的，目的是为了在希德高速公路网附近建造向西穿过整个州至密苏里河的铁路。但是，这条铁路并没有开工。到1860年，大议会决定被告停止修建上述铁路，改为修建一条连通里昂市与克林顿市的铁路，并且借助克林顿市的铁路与铁路网相连。但是，此时，被告的设立章程并没有修改。直到1867年6月，被告的设立章程才进行相应的修改。
1864年，该铁路公司向克林顿市提出申请，要求在克林顿市内建造铁路，但是，未得到许可。同年，区法院也发出禁止令禁止铁路公司占用克林顿市的土地。铁路公司不服，并于1868年上诉至爱荷华州最高法院。
在判决中，狄龙法官首先指明了案件使用的法律依据，主要有三项法案：一是1853年州议会通过的“授予铁路公司通行权的法案”；二是原告设立的依据；三是1860年州议会通过的法案，该法案规定：“建造一条起点为里昂市珍珠街的铁路，并且这条铁路在克林顿市内与芝加哥、爱荷华州和内布拉斯加州的铁路相连通。”随后，狄龙法官指出，根据1853年的“授予铁路公司通行权的法案”，城市的街道不是城市法人的私人财产，城市对于其街道的利益是公共的，并在立法机关的绝对控制下。城市法人从立法机关那里诞生，并且从立法机关那里获得权力。它给与城市生命，没有它，城市无法生存。既然是立法机关创造的，它也可以撤销城市。如果它可以撤销城市，当然也可以删减和控制城市的权力。除非有宪法上的限制，否则，即使立法机关通过一个法案决定取消州内所有的城市法人，这些城市法人也不能制止。于是，法院判决克林顿市败诉。
（二）马里亚姆诉穆迪执行官案 [10]
在克林顿市案发生的同一年，狄龙法官又在另一起案件中表达了其对于城市地位的观点，这就是马里亚姆诉穆迪执行官案。原告是K市的公民，而被告则是K市的执行官。K市成立于1848年，根据其宪章，它有权征收普通税和特别税。普通税是每年收取的财产税，如果财产所有不支付普通税时，城市有权按照一定的法律程序对财产进行强制转让。1857年9月23日，K市决定征收一项特别税，用于铺设B大街。1860年2月29日，原告因为没有缴纳该项特别税税金而被强制转让其土地，原告不服，向法院提起诉讼要求确认强制转让无效。
从本案的情况看，狄龙法官认为，首先，本案中的税属于特别税，特别税不同于普通税，宪章只规定可以通过强制转让的方式收取普通税，而不包括特别税。其次，对于特别税的收取，宪章只规定城市有权征收特别税，而并没有明确授权城市可以强制转让纳税人的财产。第三，狄龙法官认为强制转让也不是征收税金这一明示权力所必然附带或者暗含的权力，税金不一定要通过强制转让的方式征收。最后，他认为这项权力的存在值得怀疑，因此，应当由法院根据与城市相反的立场进行解释。
由此，狄龙法官得出结论，城市法人能够拥有和行使以下三项权力：第一，州明文授予的；第二，明示权力必定暗含或必定附带的；第三，对于城市法人申明的目标或意图是绝对必要的——不是便利、而是必不可少的。此外，如果对一项权力是否存在产生怀疑，则由法院按照与地方政府相反的立场加以解释。
上述两个判例构成了狄龙规则的主要内容。狄龙规则诞生以后，各州纷纷将其认定为处理州与城市关系的基本原则。美国联邦最高法院也在1907年的亨特诉匹兹堡市案中采用了这一规则， [11]认为城市与州之间并没有合同关系，城市与城市居民之间也没有合同关系。城市是州的政治性分支，州创造城市是为了便于行使一些管理职能，并且把这些职能授权给城市行使。为了合理和有效地行使这些职能，城市有权获得、持有和管理动产和不动产。这些所授予的权力的数量、性质和期间以及领土范围，应当根据州的自由裁量权来确定。不仅是它们的宪章，而且包括任何授予其管理权的法律、或者为了公共目的而授予其的财产、免予征税的权利都可以由州根据自己的意愿修改、收回或者自己持有或者转手其他机构而不给与任何补偿，州也可以决定扩张或者缩小城市的土地领域，将城市的一部分或者全部与其它城市进行合并，废除其宪章或者消灭城市。无论这些行为是否征得城市居民的同意，甚至违反他们的意愿，州都可以决定这么做。州立法机关可以根据州的宪法行使这种无限制的最高权力，并不受联邦宪法规定的限制。虽然，城市的居民和财产所有者会因此而遭受一些不便和因为负担增加而导致的财产减少等，但是，他们没有权利要求保持原来的城市及其权力，联邦宪法不对这些损害提供保护。这种权力归属于州。
三、狄龙规则的发展——面对新的挑战
在当时的政治和历史背景下，狄龙规则将城市等地方政府置于州立法机关的绝对控制下，否认地方政府自治权力的法律基础。这与美国强调分权、自治的传统产生强烈的冲突。因此，支持地方自治的人们开始了对狄龙规则进行反击。 [12]虽然，这些反对者们并没有彻底推翻狄龙规则，但是，他们的反对意见对狄龙规则后来的走向发生了巨大的影响。特别是在进步党人的推动下，地方自治制度的普遍确立，使得狄龙规则发生了实质性的改变。 [13]进步党人的改革运动因为第二次世界大战的爆发而暂歇，但是，这次改革运动的成果被保留了下来，二战以后，美国各州纷纷修改宪法或者制定法律将地方自治条款吸纳进来就是很好的证明。 [14]此时，美国社会的背景也发生了悄然而又巨大的变化，原先很少介入地方事务的联邦政府开始通过各种形式插手地方事务，而且其影响力越来越大。与此相比，州对地方的控制力似乎正在减弱，各州的宪法或者法律对于地方自治条款的采纳，使得城市获得了较大的自治权。
（一）联邦控制的加强
联邦对于地方事务的介入始于经济上的渗透。20世纪30年代开始的经济大萧条使很多地方政府陷入财政危机，甚至到达财政崩溃的边缘。此时，由于州政府也无力资助地方政府，联邦开始向地方政府提供资金支持。地方政府大量实施联邦援助项目的结果是，联邦政府的资金快速流入到了地方政府。地方政府为获得更多的联邦资金支持，主动或被动地进行着各种改革，以符合联邦的要求。 [15]
随着经济的渗入，联邦的宪法、法律甚至一系列联邦规则和标准开始渗入地方并逐步取代地方规则和标准。从美国独立至20世纪早期，美国严格奉行联邦体制，联邦和州两种政府和法律体制相互分离。联邦的宪法条款不适用于州及其下级地方政府， [16]但是，自二战以后，这种格局发生了变化，一系列的联邦宪法条款开始适用于地方政府，并作为判别其行为是否合法的依据。 [17]自此，城市的公共管理行为不仅仅要受到州的控制，又受到来自于联邦的规制。在联邦法律的适用方面，自联邦反托拉斯法以后，一系列联邦法律开始直接适用于城市政府。由于早期城市财政能力较弱，联邦在实施法律的同时会制定一系列的援助计划，帮助城市实施该项法律或者达到法律所要求的标准。 [18]但是，自70年代后期以后，由于联邦财政的紧缩，联邦不能按照计划提供州以及地方政府必要的资金，此时，州、城市及政府组织开始拒绝执行联邦的法律，并因此而引发诉讼。联邦法院认为，执行法律是不附带任何条件的，没有任何规定表明执行法律和接受联邦资助之间有任何关系。因此，即使联邦没有按照原定计划提供资金，州、城市等政府也应该执行联邦法律。 [19]
此后，针对州和地方政府的行动所制定的联邦规制日益增长，州和地方政府有关工资、加班、退休福利和其他雇佣条件的决定，也几乎全部被通过一系列法院裁决和诉讼所制定的联邦规制所取代。1984年的《有线通讯政策法案》颁布了由自治市做出的与特许经营决策有关的国家标准，不再允许地方政府对有线电视设定基本费率。1984年的《机动车运输安全法案》以国家标准取代了州和地方的机动车安全法规，这些安全法规在生效以前必须提交给联邦政府交通部长并经其批准。 [20]联邦对于地方政府的影响力越来越大。甚至城市法人在行使联邦国会授予其的权力时，有权对其创造者州提起诉讼。 [21]这些趋势也导致了城市作为地方政府更为深入广泛地受到联邦的控制。
（二）州对于城市控制的弱化
相对于联邦控制的加强而言，州的控制力似乎正在减弱。这其中最为重要的原因可能是各州通过修改宪法或者指定法律规定了地方自治条款，使得城市具有一定独立地位。
首先，州法优先原则开始弱化。根据狄龙规则所确立的州法优先原则，一旦州立法机关就某一事项作出规定，城市就不能再对此事项进行立法。但是，这种严格的州法优先原则随着地方自治制度的确立，开始松动。如果城市法令能够与州立法相协调、相一致，城市就有权就州立法所规定的事项制定自己的法令。 [22]其次，认可暗示权力。狄龙规则对于暗示权力的承认有非常严格的标准，但是，地方自治制度彻底改变了这种情况，拥有自治权的地方政府有权行使未被宪法、法律和宪章禁止的权力。 [23]第三，对于纯粹的地方事务，州立法机关不得干涉。从内容来看，所谓的纯粹地方事务主要包括两类：一类是地方公债的发行；另一类是地方公职人员雇佣，包括雇佣的标准、方式、退休及福利等各个方面。 [24]
四、结语
在美国，关于城市的法律地位的争论离不开城市“双重性”的探讨。一方面，城市被视为私人利益的保护者。城市作为一个自治团体，其设立的目的就是为了促进其领域内居民的利益，这种利益的范围非常广泛，有些属于法律上的权利，如财产权、人身权等。还有一些则是一种难以量化的利益，如克林顿市诉希德高速公路及密苏里河铁路公司案中，克林顿市之所以排斥被告在其城市内新建铁路，是因为当时的铁路是一种稀缺资源，而当时的城市与城市之间存在一种竞争关系，争夺市场、资金、税收等各种资源。克林顿市希望借助自己铁路资源的优势赢得更多的资源。因此，它极力排斥其他任何没有铁路的城市借助自己的铁路与外界连通。在这个问题上，城市与其领域内居民的利益是一致的。另一方面，城市又被视为私人利益的侵害者。在马里亚姆诉穆迪执行官案中，城市的税收权力是对公民财产权的一种限制，因此，在这个问题上，城市与其居民又处于相互对立的地位。据此，对于城市法律地位的探讨已经转变为两个问题：（1）当城市作为自治团体时，其目标与州的目标相背离时，何者优先？（2）当城市行使公权力时，私人权利应当受到何种程度的保护？
狄龙规则对这两个问题给出了明确的回答，首先，城市并不具有完全独立的地位，州的意志具有优先性。当州立法机关从全局考虑问题时，地方的利益必须服从立法机关的意志。其次，当城市行使公权力时，必须受到州法的严格制约，私人权利受到法律保护。这种“州法优先”的思想虽然受到很多质疑和冲击，但是，狄龙规则无疑是美国处理州与地方之间关系的重要原则。甚至，我们可以说，在地方自治制度确立以后，虽然城市相对于州具有较大的独立性，但是，联邦开始通过各种直接、间接的方式制定统一法律或者标准。这只是意味着统一决策的重心从州的层面上升到联邦层面。从这个意义而言，狄龙规则离我们并不遥远。
回顾中国的现实，中国正面临着政治体制改革和经济体制改革的关键时期，社会主义市场经济体制的建立需要我们共同努力，特别是在各种监督机制仍不完善的情况下，仅仅依靠有限的政府资源进行监督无疑是杯水车薪。此时，我们应该建立相应的制度，使得全体公民能够参与到监督体制中。以近年来喧嚣尘上的土地问题为例，我国目前已经初步建立了以城市规划和土地利用规划为基础的土地用途控制体系。但是，由于缺乏有效的监督，土地违法案件仍时有发生。这主要是因为，制度设计者将关注的焦点限制在政府体制内部，没有发现社会所蕴藏的巨大潜力。违法使用土地的行为不仅仅破坏了国家的法律和社会的秩序，同时必然侵犯了一些公民的权益，只要依托完善的规划体制和信息公开制度，每一位公民可以成为尽职的监督者，为捍卫自身利益和国家法律而奋斗。这也同时培养了公民的法律素养，推动中国的法治进程更上一层楼。



注释:
[1] 美国的政府大致可以分为三个层次，联邦政府、州政府和地方政府。联邦政府与州政府之间的关系是由美国宪法调整，形成了联邦制的政治体制。州政府之下的政府一般被称为地方政府，它们与州政府之间的关系类似于单一制政治体制下地方政府与中央政府的关系。
甘肃省兰州市人民政府


兰州市人民政府
关于印发兰州地区下岗失业人员
小额担保贷款办法的通知

兰政发〔2003〕91号
二○○三年九月二十八日

各县、区人民政府，市政府各部门，市属各单位：
　　《兰州地区下岗失业人员小额担保贷款办法》已经市政府同意，现予印发，请遵照执行。

兰州地区下岗失业人员小额担保贷款办法

　　 为了认真贯彻执行中国人民银行兰州中心支行、甘肃省财政厅、甘肃省经贸委、甘肃省劳动和社会保障厅转发中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部《关于印发〈下岗失业人员小额担保贷款管理办法〉的通知》精神，结合兰州地区实际情况，特制定《兰州地区下岗失业人员小额担保贷款办法》。
　　一、担保基金的来源
　　1、由市财政局安排一定数额担保基金，分次注入。
　　2、申请省财政厅下拨部分担保基金，并争取给予兰州市下岗失业人员小额担保贷款一定比例反担保。3、年末依据兰州市对中央、省属企业下岗失业人员提供担保贷款总额的比例，申请省财政对担保基金给予适当补助。
　　二、担保机构的设立
　　1、由兰州市中小企业信用担保中心承担兰州地区下岗失业人员小额担保贷款担保业务。
　　2、由兰州市经委临时借调有业务专长的干部到担保中心帮助开展此项工作，并解决相应办公条件。
　　三、担保业务的开展
　　1、各商业银行与担保中心签订合作协议，按协议要求开展此项工作。
　　2、担保贷款风险责任原则上主要由担保中心承担，具体合作条款由合作双方共同协商订立。
　　3、各商业银行承办下岗失业人员小额担保贷款代偿率达到20%时，应暂停此项业务，待采取措施并经批准后，方可恢复此项业务。
　　四、担保贷款的对象和条件
　　 凡年龄在60岁以内、有兰州地区城市户口且有固定住所、身体健康、诚实信用、具备一定劳动技能的下岗失业人员，自谋职业、自主创业或合伙经营与组织起来就业的，其自筹资金不足部分，在贷款担保机构承诺担保的前提下，可以持劳动保障部门核发的《再就业优惠证》，向商业银行或其分支机构申请小额担保贷款。
　　五、担保贷款的程序和用途
　　1、由本人申请，所在社区推荐。
　　2、贷款申请由其所在地各县区劳动和社会保障局初步审查后，报兰州市劳动保障局复审。
　　3、按贷款项目的所属行业，由市经委和市商委审核其可行性。其中工业项目由市经委审核，商业项目由市商委审核。
　　4、担保中心负责审核。
　　5、银行核贷。商业银行自收到贷款申请及符合条件的资料之日起，应在三周内给予贷款申请人正式答复，决定发放与否。借款人应将贷款用作自谋职业、自主创业或合伙经营和组织起来就业的开办经费和流动资金。
　　 为简化手续，申请、推荐、审查、审核、担保、核贷实行一表制，但担保合同与贷款合同按规定由当事人与经办行、担保中心另行订立。
　　六、担保贷款的额度及期限
　　 小额担保贷款金额一般掌握在两万元以内，还款方式和计结息方式由借贷双方商定，对下岗失业人员合伙经营和组织起来就业的，可根据人数适当扩大贷款规模。贷款期限一般不超过两年，借款人提出展期且担保人同意继续提供担保的，商业银行可以按规定展期一次，展期期限不得超过一年。
　　七、担保贷款的利率与贴息
　　1、小额担保贷款利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平确定，不得向上浮动。
　　2、从事微利项目的小额担保贷款由中央财政据实全额贴息，展期不贴息。微利项目是指由下岗失业人员在社区、街道、工矿区等从事的商业、餐饮和修理等个体经营项目，具体包括：家庭手工业、修理修配、图书借阅、旅店服务、餐饮服务、洗染缝补、复印打字、理发、小饭桌、小卖部、搬家、钟点服务、家庭清洁卫生服务、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、病人看护、幼儿和学生接送服务。
　　八、担保贷款的服务
　　 商业银行要简化手续，为申请贷款的下岗失业人员提供开户和结算便利。因申请人不符合贷款条件而不能提供贷款的，应向申请人说明理由，提出改进建议，并将有关情况定期向上级行报告。贷款期间，贷款银行要定期与借款人联系，了解其资金使用和经营情况，提供必要的财务指导。担保中心对兰州地区下岗失业人员小额担保贷款提供无偿服务。
　　九、担保贷款的监督与审计
　　 下岗失业人员小额担保基金的使用及担保业务的开展，由兰州市经委监督指导。担保中心应定期向下岗失业人员小额贷款工作领导小组汇报工作。由市财政局和市经委组织人员，定期对担保基金的使用情况进行审计。
　　附件：1、兰州地区下岗失业人员小额担保贷款申请审核表(略)
　　　　　2、下岗失业人员小额担保贷款流程图。(略)