海南特区立法研究

滕传枢


　　特区立法在我国包含两大类：一是经济特区的立法; 二是特别行政区的立法。本文以海南建省十年来地方立法的实践为基础，对海南经济特区（以下简称海南特区）立法体制及立法依据、指导思想、基本原则、特点等问题浅作分析探讨，盼能对今后特区立法工作有所裨益。

一．我国现行的立法体制

　　我国现行的立法体制，是依据宪法及全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法等法律的有关规定而确立的。分析我国现行立法体制的结构，应从不同的角度，作下述四种划分和研究。
(一) 按立法权的主体划分，可分为权力机关立法和行政机关立法两大类。两大类中按立法主体的不同层级又分为中央立法和地方立法两大层次。具体说，中央立法包括中央权力机关(全国人大及其常委会)的立法和中央行政机关（国务院及其部委）的立法; 地方立法中包括地方权力机关（省、直辖市、省会市和较大的市的人大及其常委会，民族自治地方的人大，经济特区的人大及其常委会)的立法和地方行政机关（省、自治区，直辖市的人民政府，省会市及较大的市的人民政府，经济特区的人民政府以及特别行政区的政府) 的立法。这里说的“民族自治地方”指自治区，自治州、自治县;“经济特区”指海南和深圳、厦门、珠海、汕头五个经济特区；“省会市”包括自治区人民政府所在地的市；“较大的市”指经国务院批准的较大的市；“特别行政区”指现在的香港特别行政区以及今后的澳门、台湾特别行政区。
(二) 按立法权的依据划分，可分为职权立法和授权立法两大类。职权立法是指根据立法机关的性质、地位和权限，由法律直接规定所产生的立法权。包括四种情况: 1．全国人大及其常委会的立法。其依据是宪法第62条，67条。2．国务院及其部委的立法。其依据是宪法第89条、90条和国务院组织法第10条。3．省、自治区、直辖市的人大及其常委会的立法，省会市和较大的市的人大及其常委会的立法和民族自治地方的人大的立法。其依据是宪法第100条、116条，地方各级人大和地方各级人民政府组织法第7条、43条，民族区域自治法第19条。4．省、自治区、直辖市的人民政府，省会市及较大的市的人民政府的立法。其依据是地方各级人大和地方各级人民政府组织法第60条。
　　授权立法是指并非法定职权所产生的，而是由国家最高权力机关授权所产生的立法。至目前为止，我国的授权立法有以下三种情况：1．全国人大授权国务院立法。例如1985年4月10日全国人大关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或条例的决定。2．全国人大及其常委会授权经济特区立法。这又包含授权给经济特区所在的省的权力机关和直接授权给经济特区两种情形。如1981年11月20日授权广东、福建两省人大及其常委会制订所属经济特区的各项单行经济法规; 1988年4月13日授权给海南省人大及其常委会制订法规; 以及此后对深圳等四个经济特区的同样的授权。3．全国人大授权特别行政区立法。如香港特别行政区基本法规定香港特别行政区享有立法权。今后的澳门、台湾特别行政区的立法亦将如此。这种授权虽然由法律规定，但其主要属性应属授权立法。
(三) 按立法权的范围划分，可分为两大类。第一类是全国普遍适用的立法，亦称普通立法; 第二类是特定范围、特定对象或特定时间适用的立法，亦称特别立法。特别立法如各省、直辖市、自治区制订地方性法规和地方政府规章，特别行政区制订法律，经济特区制订地方性法规和地方政府规章，以及中央立法中针对特定范围、时间、对象的立法。普通立法的主体只能是拥有中央立法权的机关，而特别立法的主体既可以是地方立法机关也可以是中央立法机关。
(四) 按立法权的位阶划分，由上至下可分为五个层次: 1．宪法的立法。2．基本法律的立法。基本法律指法典性质的刑法、民法、行政法、诉讼法、关于国家机构的法及其他基本法(如香港特别行政区基本法等)。3．部门法律的立法。部门法律指基本法律之下一位阶的各法律。其中最大量的是各部门行政法，如工业法，农业法、计划法，金融法、教育法等。上述三个位阶的法的立法权只能是最高权力机关享有。4．法规的立法。包括国务院制订行政法规和各省、自治区、直辖市、经济特区、省会市、较大的市的人大及其常委会制订地方性法规，还包括民族自治地方的人大制订的自治条例、单行条例。5．规章的立法包括国务院各部委制订部委规章和各省、自治区、直辖市、经济特区、省会市、较大的市的人民政府制订地方政府规章。
　　至于香港等特别行政区立法机关制订的在本特别行政区内实施的法律，其位阶似应定在第四位阶，但其又称之为法律而并非法规，除服从于宪法和特别行政区基本法之外，不受其他法律和行政法规的约束，这是一个特殊情况，容另作研究。
　　从上述分析，可以看出，我国有关经济特区的立法，既有中央立法机关和地方立法机关的职权立法，也有国务院和地方立法机关的授权立法。其适用范围是特定地区或特定对象，属特别法范畴。其位阶，除由全国人大今后可能制订的经济特区法这样的法律之外，目前由国务院或地方立法机关制订的均属于第四、五位阶的法规或规章。

二．全国人大的特别授权与海南特区立法体制的形成

　　1988年4月13日，第七届全国人大第一次会议同时通过了两个关于海南的历史性决议，就是关于海南设省和建立经济特区的决议。关于建立海南经济特区的决定中有授权立法的内容:“授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律，全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”
　　海南建省办大特区，有了特别的立法权和更大的自主性，消除了原有行政建制上的缺陷，挣脱了旧体制的束缚和封闭的壁垒，首先就面临着要制订“新规矩”的任务。为此，必须尽快组建地方立法机构与划分各立法机构的立法权限。
　　1988年8月23日至28日，海南省人民代表会议第一次会议在海口召开，宣告了海南省的地方权力机关同时也是地方立法机关的诞生。省人代常委会除了办公厅外，设法制等六个工作委员会。从立法这一职能上，各专门工委负责本系统(战线)地方性法规草案的审查工作和向主任会议提出立法议案的工作。法工委则负责综合性的、各专门工委负责的系统之外的地方性法规草案的审查工作、编制立法计划和向主任会议提出立法议案的工作。
　　1988年7月，海南省人民政府(下称省政府)决定设立省法制厅(1989年5月改为法制局)，作为专门的政府法制工作机构，主要行使编制政府立法规划与计划，组织、指导、协调法规规章的起草工作，审查地方性法规和行政规章草案，监督检查行政执法活动，审理省政府的行政复议案件和代理省政府的应诉案件等职能。1994年底，省委、省政府决定将法制局与体制改革办公室两个机构（职能）合并，成为一套人马，两块牌子。新机构为正厅级的省政府组成部门，设九个职能处室，同时实行立法专员制。
　　1988年11月11日，海南省人代常委会颁布了《海南省地方性法规制定程序条例》。该条例分总则、议案的提出、计划和起草、提请审议、颁布施行、附则等七章27条。1990年3月11日，省政府发布了《海南省地方性法规起草和行政规章制定程序暂行规定》。该规定分总则、计划、起草、审查、批准与发布、附则等六章27条，对政府立法的程序进行了规范，是对省人大规范的补充和配套。这两个27条使特区地方立法从建省开始就步入规范的轨道。经过几年的实践之后，1995年4月5日省政府修改并重新发布了《海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》。新规定增加或修改的主要内容有: 法规和规章的涵义及范围，省法制部门的立法工作职责，立法计划的确定及调整，法规规章起草和审查的规范化要求，法规规章的解释、修改和废止等。
　　这两件法规和规章，明确划分了地方权力机关和地方政府的立法权限，比较全面和系统地规范了海南省地方立法的程序。在国家法律尚无专门的立法程序规定，特区立法尚无经验的情况下，能作出这样的规范，已属及时和可贵，对建立我国经济特区的立法体制、促进特区的法制建设和经济繁荣，起到了重要的作用。

三．海南特区立法的依据

　　立法依据是立法体制中关于立法权限划分所派生出来的问题，它包括立法权行使、立法程序、立法范围、立法内容等方面的依据。海南特区地方立法的依据可以从以下四点分析。
(一) 立法权行使的依据
　　海南作为一个省，根据前述法律关于职权立法的规定，省和海口市的人大及其常委会享有制订地方性法规的立法权; 各自治县人大享有制订自治条例和单行条例的立法权; 省政府、海口市政府享有制订规章的立法权。同时，海南作为一个经济特区，根据全国人大的立法授权，省人大及其常委会享有比一般省级权力机关更灵活自主的立法权，这种立法属于授权立法。这种授权立法的优势是：只要与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则不相冲突、不相违背，即可根据本特区的具体情况和实际需要立法，在具体规范上可以有所变通和突破。例如1993年10月28日颁布的《海南经济特区企业法人登记管理条例》就是典型。国务院行政法规规定的企业法人登记是实行“先买票后上车”的审批登记制；而海南的条例规定特区内的企业登记可以实行“先上车后买票”的直接登记制。
　　另一种情况是在上一位阶的法律尚未出台的情况下，特区可根据改革开放和经济发展的实际需要先行立法。例如《海南经济特区股份有限公司条例》、《海南经济特区有限责任公司条例》以及关于养老、工伤、失业、医疗等社会保障方面的立法，都是如此。
(二) 立法程序的依据
　　立法程序是指立法机关在制定立法规划和计划、起草、审查、审议、通过、颁布、解释、修改和废止法律、法规和规章等活动中所遵循的方法与步骤，也是立法活动的形式法律依据。目前，我国法律对立法程序尚无明文规定，最高位阶的立法程序法是国务院1987年4月21日批准发布的《行政法规制定程序暂行条例》，立法法尚在起草阶段，不少地方立法活动中的程序仅是未正式立法的规矩。因此立法的程序法在我国法律体系中属薄弱环节。而这个问题在海南是解决得较好的。早在建省初期，省人大和省政府就制订颁布了前面所述的两件规范立法程序的法规规章，对地方性法规和地方政府规章的起草、审查、审议、通过、颁布、解释、修改、废止，以及立法计划的制订等作了较完备的规定，作为特区立法的程序法来说，在国内是开创先河的。
(三) 立法范围的依据
　　立法范围也就是立法权限范围。“就是立法主体根据宪法和法律可以在多大范围行使立法权，应当在多大范围行使立法权，事实上在多大范围行使立法权的问题。”① 具体说，立法权限范围应当从时间上、空间上、表现形式上、运作过程上等四个方面由宪法或法律加以规定。从我国法律及全国人大的立法授权上看，这四个方面除了在表现形式上有明确规定(即哪一层级的立法主体可以立哪一位阶的法)以外，其余三个方面，特别是关于空间上，即可以和应当在哪些领域、哪些方面、哪些事项上立法，不能在哪些领域、哪些方面、哪些事项上立法，尚无明确规定。对于中央立法和地方立法权限范围如何划分，权力机关立法和行政机关立法权限范围又如何划分，实际上处于不明确、不规范的状态。
　　我国近二十年来的地方立法实践，在处理地方立法权限和中央立法权限的问题上，是遵循着一个不成文的从立法实践中逐步总结出来的规矩进行划分的，“即属于国家专属立法权”的空间范围上，地方立法权不得行使。至于国家专属立法权有哪些具体内容，目前能见诸于文字的尚停留在研究资料上。
　　前述两件海南省规范立法程序的法规规章，具体规定了地方性法规的五种内容，省政府起草地方性法规范围的四种内容和省政府制订行政规章的五种内容。尽管这些规范很不成熟，但是，作为立法权行使初期的海南，在国家法律尚无明确规定的情况下，能够在自己的法规和规章中对地方立法的范围，地方性法规和地方政府规章的范围作出具体界定和划分，使之成为地方立法范围的法定依据，无疑是对特区立法体制建设的重大贡献。
(四) 立法内容的依据
　　这里所说的立法内容，主要是指法的规范，即规定一定的行为模式及其法律后果。这里所说的依据是指广义的、除了上位阶法的规范以外的依据，也即是海南地方立法内容的渊源。主要有以下几种:
一是中央给予海南特区的一系列特殊政策。经济特区立法的重点是经济立法，因此特殊的经济政策必然成为特区立法内容的主要渊源。这些特殊政策集中体现在国务院 [1988]24号、26号文件之中。另外，还有中央给予其他经济特区的政策在海南可通用的部分;以及1992年3月9日国务院关于海南省吸引外商投资开发洋浦地区的建设项目的批复等文件。这些政策经过实践，需要长期执行、符合法的规范特征的，就通过立法程序使之法条化、规范化。比如《海南经济特区外商投资条例》、《海南省洋浦经济开发区条例》、《海南省外商投资开发矿产资源管理规定》等法规规章，就是这类立法。
二是海南自身改革开放的成功经验。海南在建省办特区之后，实行比其他特区更灵活的特殊经济政策，在实践中逐步摸索和积累了一些成功的经验。这些经过实践证明行之有效的措施、办法，需要长期稳定的，亦通过立法程序使之上升为法规规章的内容。比如海南省关于实行社会保障制度的四个地方性法规，即养老、医疗、工伤、失业四个保险条例，就是在全国尚无先例的情况下经过几年摸索和实践，经历了从试点到省政府立规章再实践到省人大立法的过程。
三是借鉴和吸收国际惯例。海南从建省起就实行市场经济体制，发展外向型经济，省委、省政府特别强调在地方立法中要重视对国际惯例和人类社会创造的先进立法成果的研究、借鉴和吸收。比如《海南经济特区企业法人登记管理条例》中的企业直接登记制;《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》中的公路规费四合一，改为征收燃油附加费的立法；以及关于股份公司和有限责任公司的立法等，均是借鉴和吸收国外立法经验的结果。
四是借鉴和吸收兄弟省市地方立法的成功经验。比如律师执业的立法，关于开发区保税区的立法等。

四．海南特区立法的指导思想和基本原则

　　立法的指导思想和基本原则也是立法体制的组成部分。古今中外的立法活动，总是在一定的思想指导之下并遵循一定的原则进行的。不管其是自觉的还是不自觉的，这都是客观存在的现象和事实。“立法指导思想是立法主体据以进行立法活动的理论根据，是为立法活动指明方向的理性认识。它反映立法主体根据什么思想、理论立法和立什么样的法，是执政者的法意识在立法上的集中体现。立法基本原则是立法主体据以进行立法活动的主要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。它反映立法主体在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重什么，是执政者立法意识和立法制度的重要反映”。②
　　立法的指导思想按其层次区分可以有总的、基本的和阶段的指导思想; 按横向角度分类可以有立宪的、刑事立法的、民事立法的指导思想等。立法的基本原则按层次和种类相结合的方式区分，亦有总的、中央立法的、地方立法的、各部门法立法的到各个具体法立法的基本原则等。下文是分析海南特区立法的指导思想和基本原则。
吉林省延边朝鲜族自治州人民政府


州人民政府关于印发延边朝鲜族自治州人民政府工作规则的通知

延州政发〔2003〕12号


各县（市）人民政府，州人民政府各委局室，州直各企事业单位：
　　《延边朝鲜族自治州人民政府工作规则》已经第十二届州人民政府第六次州长办公会议通过，现予印发。


　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年九月一日
　



延边朝鲜族自治州人民政府工作规则

（二○○三年八月三十一日州政府第六次州长办公会议通过）


第一章　总　　则


　　一、延边朝鲜族自治州第十二届人民代表大会第一次会议产生的新一届延边朝鲜族自治州人民政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《延边朝鲜族自治州自治条例》和《吉林省人民政府工作规则》，制定本规则。
　　二、州政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党中央、国务院和省委、省政府的方针、政策及州委各项部署，坚持“为民执政、科学理政、依法行政、从严治政”的施政方针，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。
　　三、州政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；模范遵守党纪政纪，恪尽职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。
　　四、州政府各部门受州政府统一领导，同时受上级主管部门的业务指导或者领导。要依照法律、法规和规章行使职权，不断转变政府职能、管理方式和工作作风，实行政务公开，推进电子政务，提高行政质量和效率，切实贯彻州政府和上级各部门的各项工作部署。


第二章　职权职责
　　

　　五、延边朝鲜族自治州人民政府是州人民代表大会的执行机关，是国家的一级地方政权机关，是行使民族区域自治权的自治机关，行使下列职权：
　　（一）在州委领导下，执行州人民代表大会及其常务委员会的决议，以及国务院和省政府的决定、命令、行政措施，发布决定和命令，根据法律、法规和规章，制订全州的规范性文件；
　　（二）依照宪法和法律实行民族区域自治，制订和实施适合我州实际情况的政策和措施，加速民族自治地区经济和社会事业的发展，保障和行使少数民族自治的权利，尊重少数民族的风俗习惯；
　　（三）执行全州国民经济和社会发展计划、财政预算，自主地安排、管理全州的经济、教育、科技、文化、卫生、体育、资源与环境保护、城乡建设事业，劳动就业、社会保障、财政、民政、公安、民族宗教、司法、监察、人口与计划生育等行政工作；
　　（四）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；
　　（五）改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府不适当的决定、命令；
　　（六）依照法律、法规的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；
　　（七）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
　　（八）保障各种经济组织的合法权益；监督管理国有资产，确保国有资产保值增值；
　　（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
　　（十）办理省政府交办的其他事项。
　　六、州政府由下列人员组成：州长、副州长、秘书长，州政府组成部门的主任、局长。履行或行使下列职责：
　　（一）州政府实行州长负责制，州长主持州政府全面工作。副州长、秘书长协助州长工作。
　　（二）州长召集和主持州政府全体会议和州政府常务会议。州政府工作中的重大事项，必须经州政府全体会议或州政府常务会议讨论决定。日常工作中的重要问题和紧急突发事件，召开州长办公会或由州长委托分管副州长召开专题会研究处理。
　　（三）副州长在州长领导下，协助州长按分工负责处理分管工作。受州长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表州政府进行外事活动。
　　（四）秘书长在州长领导下，协助州长分管有关方面工作，负责处理州政府机关日常工作，领导和协调副秘书长工作。
　　副秘书长受州政府领导委托协助处理有关工作。
　　（五）州长外出期间，委托负责常务工作的副州长代行州长职责。
　　（六）各局局长、各委员会主任负责本部门的工作。


第三章　工作布局和行政要求


　　七、州政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排布局，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
　　八、州政府按照上级政府部署和《政府工作报告》，提出年度重点工作及目标责任制，确定需要讨论的单行条例草案和审议的政府规范性文件、州政府召开的全州性会议和制发的公文等事项，形成州政府年度工作安排意见，下发执行。
　　九、州政府在处理政府事务中，根据需要分别向省政府和州委请示或报告，并向州人民代表大会及其常务委员会报告工作。政府各部门和各县（市）政府要认真落实州政府年度工作安排意见，并在年中和年末向州政府报告执行情况。州政府适时作出通报。
　　十、州政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权力，做到依法决策、依法管理，不断提高依法行政的能力和水平。各部门制定的规范性文件，必须符合法律、法规、规章和州政府决定、命令以及国家的方针政策。各部门制定的涉及外部管理行为、影响行政管理相对人权利义务的规范性文件，需抄送州政府，同时报州政府法制机构备案审查。
　　提请州政府讨论的单行条例草案和审议的规范性文件，由有关部门按州政府立法计划组织起草，州政府法制机构组织论证和修改审核，规范性文件的解释工作由州政府法制机构承办。
　　严格实行行政执法责任制、依法行政考评制和执法过错追究制，落实对行政执法行为的申诉检举制度和行政执法错案责任追究制度，加强对执法活动的监督，坚持行政执法检查，依法追究违法行政行为及责任。
　　深化行政审批制度改革，全面推行政务公开，创新政务公开形式，充分发挥政务大厅的作用。


第四章　坚持科学民主决策


　　十一、州政府及各部门要坚持科学理政，进一步完善重大决策规则和程序，建立社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度以及决策责任制度，充分发挥决策智力支撑体系作用，实行重大决策论证制，推进决策科学化和民主化。
　　十二、涉及全州经济社会发展全局的重大决策，包括国民经济和社会发展计划、预算及决算草案、重大科学技术发展和重大工程项目建设、提请州人大常委会审议的单行条例草案和州政府讨论的规范性文件等事项，由州政府全体会议或州政府常务会议讨论决定。
　　十三、各部门提请州政府讨论决定的重大决策建议应当充分调查研究，要符合法律、法规、规章和政策规定，并要组织相关专家、学者进行论证；涉及相关部门的，应充分协商；涉及县（市）的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。未经调研和专家学者咨询研究、评估或论证的事项，一律不准提交会议讨论。
　　十四、州政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会或送交书面材料征询等形式，充分听取州人大、州政协、群众团体、决策智力支撑体系专家学者等各方面的意见建议。


第五章　督查落实


　　十五、坚持并完善督查落实的制度和机制，推动政府各项工作和决策的落实，保证党和国家，省委、省政府以及州委、州政府重大工作决策、部署的贯彻实施。
　　十六、督查工作一般以政府名义组织实施，由州政府领导审批，州政府办公室及州政府督查室协调落实。督查要注重实效，全面准确了解和反映情况，及时提出整改意见、建议。实行督查工作通报制度。
　　十七、督查的重点是州政府重大决策、重要工作部署及会议决定的重大事项的落实情况；州政府全年重要工作任务和工作目标责任制及阶段性任务目标完成情况；领导批示交办事项的落实情况。
　　十八、州政府各部门负有对州政府重要工作部署和州政府领导交办的重大事项督查落实职责。各县（市）、各部门对州政府部署的工作事项和领导交办事项如有不同意见，要按组织程序反映，但工作必须坚决贯彻执行，及时跟踪和反馈落实情况。


第六章　行政监督


　　十九、加强对行政机关行使权力的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保政令畅通。
　　二十、州政府要自觉接受州人大及其常委会的监督，定期向其报告工作、随时接受质询、及时将政府规范性文件备案；接受州政协的民主监督，定期通报工作情况，虚心听取意见和建议。
　　二十一、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向州政府报告。
　　二十二、加强行政系统内部监督，严格执行行政复议制度和规范性文件备案制度，及时发现并按有关程序废止或修改违反法律、行政法规的规范性文件，纠正行政机关违法的或者不当的具体行政行为；各县（市）政府及其部门有权对州政府及各部门的工作提出批评、意见和建议。
　　二十三、州政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；按照“分级负责，归口办理，谁主管谁负责”的原则，严格实行信访责任制和责任追究制，努力从源头上解决问题；实行领导信访接待日制度，领导同志要亲自阅批重要的群众来信、处理分管工作的上访问题。对于复杂的信访问题，分管副州长应亲自接待处理。
　　二十四、州政府及各部门要接受舆论和群众的监督，重视新闻媒体报道和反映的工作中的问题，对重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向州政府报告。
　　二十五、加强政府公众信息网站建设，凡是涉及与人民群众切身利益联系紧密的重大事项，在不影响保密和国家安全有关规定的前提下，应当及时发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。


第七章　会议制度
　

　　二十六、州政府实行州政府全体会议、州政府常务会议和州长办公会议制度。
　　二十七、州政府全体会议由州政府组成人员组成，由州长或州长委托负责常务工作的副州长召集和主持。会议的主要任务是：
　　（一）传达贯彻上级的重要指示、决议、决定和重要会议精神；
　　（二）对州政府常务会议或州长确定的议题进行议决；
　　（三）总结部署州政府的重要工作；
　　（四）通报有关重要情况。
　　州政府全体会议一般每半年召开一次，组成人员达到三分之二以上方可开会，根据需要可安排州政府非组成部门和县（市）政府主要负责人、邀请有关方面人员列席会议。特殊情况，列席人员范围由州长确定。
　　二十八、州政府常务会议由州长、副州长、秘书长组成，由州长或州长委托常务副州长召集和主持。会议的主要任务是：
　　（一）讨论决定涉及全州国民经济和社会发展的长远规划、年度计划、财政预决算和方案、政策、举措等州政府工作中的重大事项；
　　（二）讨论和通过报请上级机关审定或提请州委决定的重要事项；
　　（三）讨论和通过提请州人民代表大会常务委员会审定的法规（草案）、议案、报告和州政府制定的规范性文件；
　　（四）分析研究全州社会政治、经济形势；
　　（五）讨论和决定各部门、各县（市）请示州政府的重要事项；
　　（六）讨论州长、副州长、秘书长提请会议研究的其他重大问题。
　　州政府常务会议必须有半数以上成员参加，实行例会制，一般每月召开一次，特殊情况，根据州长意见另行安排。州政府副秘书长、办公室副主任列席会议，根据会议内容需要安排有关州直部门和县（市）政府负责人列席会议。
　　二十九、州长办公会议由州长或州长委托副州长召集和主持，出席人员由会议主持人确定，根据需要不定期召开。会议的主要任务是：
　　（一）研究处理州政府日常工作中的重要问题；
　　（二）讨论贯彻国家、省会议精神；
　　（三）听取部门或县（市）政府及有关方面重点工作的请示、汇报；
　　（四）沟通有关重要情况；
　　（五）讨论州长提请会议研究的其他事项。
　　州长、副州长、秘书长可以召开或委托副秘书长召开专题会议，研究、处理具体工作。
　　三十、提请州政府全体会议讨论的议题，由州政府常务会议或州长确定；提请州政府常务会议和州长办公会议讨论的议题，由州长提出，或分管副州长、州政府秘书长协调审核后提出，报州长确定。会议的组织工作由州政府办公室负责。州政府常务会议、州长办公会议纪要一般由州政府秘书长签发；专题会议纪要由州政府领导签发。
　　三十一、副州长、秘书长、副秘书长不能出席州政府全体会议、州政府常务会议、州长办公会议，要向会议主持人请假。县（市）政府、州直部门和单位负责同志不能按要求参加会议，要向秘书长请假。
　　三十二、以国务院或省政府名义召开的全国、全省性会议需召开全州性会议贯彻落实的，以及经州政府常务会议或州长办公会议讨论批准的会议，方可以州政府名义召开。各部门召开的全州性会议，必须集中召开的，原则上只开到县（市），必须开到乡镇、街道的，需报经州政府秘书长批准。严格限制邀请地方政府领导参加会议，确需县（市）政府领导参加的，需报州政府批准。

　　
第八章　公文审批


　　三十三、州政府的公文处理按照国务院《国家行政机关公文处理办法》和州政府公文处理的有关规定实施。各部门、各县（市）报送州政府审批的公文，由州政府办公室按照州政府领导同志分工呈批，重大事项报州长审批。除州政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向州政府领导同志个人报送“请示”、“意见”和“报告”。
　　各部门报送州政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，不能取得一致意见的，应列出各方理由和依据，提出办理建议。
　　三十四、州政府公布的规范性文件、决定、命令，向州人民代表大会或州人民代表大会常务委员会提出的议案、人员任免，由州长签署。
　　三十五、以州政府名义发文，经州政府分管领导审核后，由州长或州长委托副州长签发。秘书长根据授权可签发有关文件。属传达州政府决定事项和州政府各部门要求以州政府办公室名义发文的，由州政府秘书长签发，或副秘书长核报分管的州政府领导同志签发。属州政府办公室职责范围内的发文，由办公室主任签发。州政府及州政府办公室的公文，除需要保密的，应及时公布。
　　三十六、公文处理一律由办公室秘书处负责。为避免领导同志重复批示，州长、副州长、秘书长、副秘书长，办公室副主任及秘书不要直接受理未经秘书处登记、注批、审核的文件。
　　三十七、州政府及各部门要进一步精简公文。部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求州政府批转或州政府办公室转发；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，各部门一般不得向县（市）政府正式行文。要完善电子公文传输，加快网络化办公进程，提高公文办理的质量和效率。


第九章　作风纪律


　　三十八、州政府领导要做学习的表率，发扬理论联系实际学风，把学习与调研、研究与解决问题结合起来。密切关注国际国内政治、经济、社会新趋势、新变化，学习经济、科技、法律和现代管理等方面的新知识，提高领导能力。健全学习制度，州政府一般每季度安排一次专题讲座、报告、座谈等州政府领导学习活动。
　　三十九、州政府领导要深入基层，调查研究，了解民情民意，解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员，简化接待礼仪。不要地方负责人到车站及辖区分界处迎送；配备警车严格按规定执行，市区行驶时不扰民；不要陪餐，不吃请，不收礼。
　　四十、精简公务活动，严格执行领导同志出席各类会议和公务活动的有关规定。除州政府统一安排的活动外，不参加会议的接见、照像活动以及签字、颁奖、剪彩、庆典等活动。不为部门和地方的会议活动发贺信、贺电，不题词、题名。因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。
　　四十一、控制会议规模，压缩会议数量和会期，提高会议质量。各部门召开的会议原则上政府领导不到会讲话，必须到会讲话的一个会只能由一位领导讲话，开短会，讲短话。州政府领导出席会议活动、下基层考察、调研的新闻报道和外事活动安排，按州委、州政府有关规定办理。减少会议和一般性领导活动的新闻宣传报道。
　　四十二、州政府组成人员要严格执行党风廉政建设的有关规定，以身作则，勤俭节约，严格自律，管好自己、管好配偶、子女和身边的工作人员，管好分管部门的党风廉政建设，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
　　四十三、州政府组成人员必须坚决执行州政府的决定，如有不同意见可在州政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与州政府决定相违背的言论和行为；代表州政府发表讲话或文章，以及个人发表涉及未经州政府研究决定的重大问题及事项的讲话和文章，事先须经州政府同意。
　　四十四、副州长、秘书长外出离开延边，应事先报请州长同意，由州政府办公室通报州政府其他领导。州政府各部门主要负责人外出时，要向州政府分管领导请假，超过5天的，需经州长批准；各县（市）政府主要领导离开延边5天以上的，需经州长批准。
　　四十五、严格执行领导干部公费出国（境）的有关规定，从严掌握外事出访。州长、副州长出访，报请省政府批准。各部门正职出访，由分管副州长和分管外事工作的副州长审核后报州长审批；副职出访，由分管副州长和分管外事工作的副州长审批。出访考察要有目的、重实效，出访考察回来后要向州政府提交考察报告，提出工作建议。
　　四十六、州政府及各部门要转变政府职能，转变工作方式，规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，树立规范严谨、清正廉洁、依法行政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事，以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
　　四十七、加强政府信用建设，形成稳定政策环境，健全社会信用制度，促进社会信用体系完善。对统计数字弄虚作假、重大事故、灾情瞒报虚报等问题，予以责任追究。