工商行政管理机关行政强制执行问题的探讨

湖南省永兴县工商局 刘显桂


工商行政管理机关作为国家行政管理的职能部门，其行政职权的行使和行政职责的履行必须以国家强制为保障。针对形形色色的违反市场管理法律法规的行为，工商行政管理机关必须以国家强制对其进行规范以保障维护市场经济秩序的监管行为的有序进行，行政强制执行的有效实现是工商行政管理机关实施行政管理、实现行政目的、保证行政效率的有效手段。另一方面，行政强制行为涉及对公民的人身权和财产权的限制，并有很强的强制性和即时性，易对公民、法人及其他经济组织的合法益造成侵害，建立和完善行政强制执行法律制度，规范和确保行政强制执行，既是依法行政的需要，也是保护公民、法人和其他经济组织合法权益的需要。本文从提高行政执法效能的角度，探讨工商行政管理行政强制执行问题。
一、行政强制和行政强制执行
行政强制，是指行政主体为实现一定的行政目的，保障行政管理的顺利进行，对行政相对方人身及财产自由、行为等采取的强制性的具体行政行为的总和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、对涉嫌违法行为采取暂时控制性的强制措施、对违法行为的行政处罚等。
行政强制执行，是指公民、法人和其他组织拒不履行法律规定作为或不作为的义务和行政决定设定的新的义务，行政机关或人民法院依法采取强制措施，迫使其履行义务的具体行政行为。
行政强制执行的特征：
1、行政强制执行的前提：行政强制执行以行政相对方不履行法律规定的义务和行政机关依法设定的新的义务为前提。
2、行政强制执行的主体：根据法律、法规的规定，行政强制执行的主体有两类，一种是行政机关依照法律、法规的授权对行政相对方直接采取强制执行措施，另一种由行政机关向人民法院提出强制执行申请，由人民法院执行。
3、行政强制执行的客体：行政强制执行的客体可以是物，也可以是行为，还可以是人。
4、行政强制执行不允许进行执行和解。所谓执行和解就是指在指执行过程中，申请执行人和被申请执行人自愿协商，达成协议，解决争议，从而终结执行程序。在民事强制执行中，执行和解是法律允许的，但是行政强制执行，法律则不允许执行和解。
行政强制是推进行政监管的重要手段，行政强制执行是实施行政强制的根本保障，我国现行的行政强制制度是以申请法院强制执行为主，行政机关自己直接执行为辅的制度，工商行政管理机关直接强制执行只有加处罚，有条件地将查封、扣押财物拍卖抵缴罚款，个别规章规定对拒绝、拒绝行政监督行为实施处罚等少量的措施。
二、工商行政管理行政强制执行中的困惑和问题
工商行政管理机关肩负着监管市场的重要职责，为预防、制止或控制危害市场经济秩序的违法行为的发生，必须确保其行政强制行为的有效实施。笔者作为工商行政管理机关的基层执法人员，在实际的执法中，感到行政强制执行难，困扰着工商行政管理职能的履行，行政强制执行在制度上和实践中存在一些问题。
1、行政强制措施的设定权不明确。设定工商行政管理行政强制措施的有法律、法规和规章，在部门规章中设定行政强制措施的比较多，行政机关的权力是国家赋予的，行政强制措施作为行政机关重要的职权，在部门规章中自我设定行政强制措施显得有些尴尬，如国家工商局颁布的《工商行政管理暂行规定》第四十三条第二款关于对拒不执行有关暂停销售，听侯检查，不得转移、隐匿、销毁有关财物命令的，工商行政管理机关可以视情节给予处罚的规定，在实际执行中就感到有些名不正言不顺，而且在这样一部规章中的条款能否作为执罚的依据尚待商榷。对拒绝、抗拒工商行政管理的给予直接制裁，具有少数部门规章中有规定，法律、法规一般都没有给工商行政管理机关设定该项权利。这种由部门规章自行设定行政强制执行措施做法，使行政机关行政强制权大打折扣。
2、行政强制的设置零乱。工商行政管理是一个综合性的市场管理部门，涉及法律法规多，工商行政管理的行政强制措施的设定散见于多个法律、法规和规章，由于不同法律、法规、规章制定的时期和背景的不同，贯穿了不同的立法理念，因此而造成对违反市场秩序的行为，因主体的不同，违反的法律不同，而依法能够采取的行政强制措施不一致。这种不一致不但没有必要，而且又易造成实际运用的差错。如属于《企业法人登记管理条例》规范登记管理的企业，如抗拒监督检查，工商行政管理机关则可以依据《企业法人登记管理条例实施细则》给予处罚，对工商行政管理行政处罚不自觉缴罚没款的，可以依据该细则通知银行，予以划拨。其他性质企业的登记管理法规无此类规定，现在按《企业法人登记管理条例》登记的企业已很少，更多的是公司类企业，而《公司登记管理条例》却没有似的规定；《打击投机倒把暂行条例》设定了查封、扣留、冻结银行帐号、强制划拨银行存款等行政强制措施；《无照经营取缔办法》、《产品质量法》、《商标法》设定了查封、扣留的财物的行政强制权，《反不正当竞争法》设定了
对抗拒执法的处罚权，但对拒绝监督检查的予处罚的规定不全面。大量其他法律、法规很少有查封、扣留、冻结银行帐号、银行划拨、对拒绝和抗拒监督检查行为给予处罚等很有必要的行政强制权的设定。《银行法》实施后，实际废止了工商行政管理机关由规章赋予的银行冻结、银行划拨的强制执行权。面对如此零散、零乱的行政强制权的设定和或强或弱的行政强制权，执法人员容易凭经验、凭感觉、凭需要而不是根据法律、法规采取相应的行政强制措施，造成乱作为。
3、行政强制行为缺乏应有的法律的保障。如工商行政管理机关依法行使职权，有关当事人应当接受和给予协助，但在实践中拒绝检查、抗拒执法的现象时有发生，实际中登记保全、封存、
查封等行政强制措施无法正常实施，对此有关法律没有赋予工商行政管理机关对抗拒监督检查行为直接给予制裁的权力，面对这类情况的违法行为，执法人员束手无策、望洋兴叹，使监管无法进行。虽然法律规定对抗拒、阻碍依法执行公务的，可以移送公安机关依据治安管理条例处罚，但在行政执法实践中行政机关感到这种“移送”是那么的“遥远”，只能是“望梅止渴”。对没有实施暴力的拒绝、抗拒监督检查行为，如其移交公安机关处罚，不如同时赋予行政机关直接处罚权力，由行政机关直接依法制裁。另外，现行的工商行政管理机关直接强制执行的手段软弱，很难
实现行政强制执行的终结。
4、行政强制的“软”也在一定程度上导致行政强制的“滥”。由于工商行政管理机关行政强制执行的局限性和客观因素造成的行政决定的执行难，行政执法人员为了实现行政目的，正门行不通，走偏门强行推进，这种做法在我们这样一个人治气氛较浓的国家的实践中显得十分凑效。这就可能造成了行政执法人员行政强制思想上的错位和手段上的不规范。如工商行政管理机关经常参加的地方政府惯用的组织多个行政机关(甚至包括非行政机关)开展的集中整治行动，就是因为行政机关的强制执行的手段有限，只有靠多部门、多人员的气势强力推进行政监督，在这样的整治行动中，往往强调的是结果，而不顾过程，其中的方式和手段能否确保依法行使是可想而知的。另一方面，行政强制的“软”使行政处罚变成“行政协商”，处罚也流行了“折扣”，因而行政执法中常常出现讨价还价的场面，失去了法律的尊严。
5、申请法院强制执行不畅。申请法院强制执行作行政机关最终最有力的强制执行手段，在实践中存在不少问题，一是程序繁琐，时间长，特别是申请法院强制执行需在行政决定的法定起诉期限届后(一般三个月后)，时间拉得过长，容易造成执行难，影响行政效率；二是法院在处理行政强制执行案件中随意性较大，也不能保证行政决定执行的及时和到位，有时客观上实行了执行和解；三是由于部门利益，法院向行政机关收取费用，申请强制执行还可能增加行政机关额外开支，行政成本的增加造成行政机关往往不愿向法院申请强制执行，还不如用“土办法”好。
6、行政处罚文书的有效性与申请强制执行的矛盾。依据《行政处罚法》，行政处罚文书一经下达就是有效的法律文书，当事人应当在规定的期限内自觉履行，当事人对行政处罚不服申请行政复议或是提起诉讼的，行政处罚不停止执行。按照《行政处罚法》，当事人逾期不履行行政处罚决定，行政机关主要依靠申请法院强制执行。然而，《行政诉讼法》第六十六条：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在规定期间不提诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，这就意味着
行政机关实施行政处罚必须在处罚决定送达之日起三个月后才能申请法院强制执行，这显然不利于对违法行为的及时制止和查处，其负面影响是显而易见的，并可能造成违法行为的延续危害和违法者逃逸处罚。同时，行政机关为了确保行政处罚的实施，一般都作出了对到期不缴纳罚款的，每日按罚款数数额的百分之三加处罚款的决定，三个月后申请法院强制执行，处罚金额翻了两番，使本来 就难以执行的案件增加了更大的难度，在实际中加处罚一般也难以兑现，这样又失去了法律文书的严肃性。申请行政复议或提起诉讼不中止行政处罚的执行，与《行政诉讼法》第六十六条规定产生矛盾，《行政诉讼法》的这一规定，在一定的期限否定了行政机关行政决定的有效性，剥夺了《行政处罚法》赋予行政机关可申请法院强制执行的权利。笔者认为，《行政诉讼法》这一规定的立法目的是为了保护行政相对方的合法权益，而客观上是放纵了违法者，违法者违法得不到及时查处，侵害了更多人的权益，背离了立法者的本意。
针对工商行政管理行政强制执行的诸多问题，应本着有利于实现行政目的，保障有效实施行政管理，提高行政管理的效率和质量，规范行政强制行为，从而有效地维护市场经济秩序和更好地保护公民、法人和其他组织合法权益的指导思想，从法律制度入手，按照行政强制法定的原则(由法律设定强制执行措施)，尽快制定行政强制执法和工商行政管理组织法，明确赋予与工商行政管理职能相适应的行政强制执行权，对长期肩负着整顿和规范市场经济秩序重任的工商行政管理机关，在权力上要给足，在使用上要从严，产生后果的责任要分明。从理顺行政强执行机制入手，研究必要的法律规范，加强公安机关对行政机关依法行使职权的保护，坚决打击拒绝、抗拒行政执法的行为，增强法院强制执行的力度和申请法院强制执行的可操作性，可探索建立专门的行政强制执行机构，集中行使行政强制执行权。从规范行政执法人员行为入手，强调依法行政，严禁过多过滥使用行政强制权，在实施行政强制之前，只要情况允许，行政机关应当先采取一般管理手段解决，然后才考虑行政强制，要解决行政管理手段单一的问题，拓宽行政管理方式，少动用行政强制手段，强调、鼓励和说服自觉履行；一旦申请法院执行，要积极配合法院，及时掌握违法者的经营动向和资产情况，为法院提供执行信息。





国家旅游局


国家旅游局关于贯彻突发事件应对法的意见


各省（自治区、直辖市）旅游局：
我国第一部应急管理的综合性法律《中华人民共和国突发事件应对法》已于11月1日起正式施行。根据全国贯彻实施《突发事件应对法》电视电话会议精神和《国务院办公厅关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》要求，结合旅游行业实际，现就全行业贯彻《突发事件应对法》提出如下意见：
一、认真组织对突发事件应对法的宣传学习
（一）突出重点、加强宣传
突发事件应对法的颁布实施，对于规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护公共安全和社会稳定，具有十分重要的意义。各级旅游部门要结合旅游行业的实际和近年来开展应急管理工作实践，积极宣传这部法律的重大意义、立法宗旨、主要内容和贯彻实施要求等。对法律确立的突发事件应急管理体制、预防与应急准备制度、监测与预警制度、应急处置与救援制度、事后恢复与重建制度等五项制度，要进行重点宣传和学习，使各级旅游部门深刻理解和把握突发事件应对法所蕴含的规律性认识，坚持把常态管理与非常态管理统一于旅游行业管理的各方面，坚持把应急管理贯穿于旅游业发展的全过程，切实保障旅游业的健康持续发展。
（二）分级组织学习和培训
各地旅游行政管理部门要分级组织突发事件应对法的学习和培训，通过专题讲座、报告会、座谈会等多种形式开展本地区旅游系统及本单位的学习活动，使全体工作人员都能了解、掌握这部法律，进一步提高应对突发事件的意识，增强按客观规律办事的能力。
要有针对性地组织各级旅游行政管理部门和企事业单位负责同志、从事应急工作人员及一线从业人员认真学习突发事件应对法有关内容，加大培训力度，推动突发事件应对法有关内容、规定和要求在基层得到全面落实。
要通过多种渠道和方式，向游客广泛宣传突发事件应对法，普及旅游突发事件应对知识，使广大游客牢固树立依法应对突发事件的观念，积极支持配合做好旅游突发事件的应对工作，共同创造安全和谐的旅游环境。
二、全面贯彻突发事件应对法的各项规定和要求
旅游全行业要以党的十七大精神为指引，站在贯彻落实科学发展观、全面履行政府职能以及为游客生命财产安全负责的高度，切实做好突发事件应对法的贯彻实施工作，进一步提高依法开展旅游应急管理的水平。
（一）明确职责，健全旅游应急管理体制机制
各级旅游管理部门要按照突发事件应对法的要求，强化机构和队伍建设，加强沟通协作，形成政府统一领导下协调有序、高效运转的旅游应急管理机制。一是强化应急管理领导机构和办事机构建设。市级以上旅游行政管理部门应设立旅游突发事件应急领导小组，由主要负责人担任组长。领导小组下设办公室，具体负责本地区旅游突发事件的应急指挥和协调处理工作；各旅游企业要成立相应的突发事件应急领导机构，明确主要领导为突发事件应对工作的第一责任人。二是建立健全旅游突发事件信息报告和通报机制。要按照突发事件应对法和旅游突发事件应急预案的要求，提高信息报送的及时性和准确性，健全与各级政府及相关部门之间的会商通报机制。三是完善旅游突发事件防范应对联动机制。要主动加强与公安、交通、卫生等相关部门的沟通协作，增强旅游突发事件的协调处置能力，并充分发挥商业保险、民间组织、旅游企业及旅游者在防范和应急救援等方面的积极作用。
（二）建规立制，完善应急准备制度和预案体系
要按照突发事件应对法的基本原则和规定，抓紧研究制定旅游部门相关配套的制度和措施。全面清理、修订、完善相关的法规、规章和实施办法，建立健全旅游安全管理制度，明确旅游突发事件应急管理机构及职责、预报预警、应急处置、监督检查等方面的规定。各级旅游管理部门和企事业单位要建立健全应急管理培训制度，积极组织开展旅游应急救援培训和演练。
要深化旅游应急预案体系建设。按照突发事件应对法和国家总体应急预案的要求，以加强预案衔接、完善基层预案、提高针对性和可操作性为重点，继续推进旅游应急预案体系的修订和完善工作，进一步明确责任、健全机制、细化流程、明确措施，确保旅游经营单位都有具体应急预案，确保预案简明扼要、好记管用，确保同一层面预案和上下级预案之间有机衔接。
（三）落实要求，提高监测预警和应急处置能力
各级旅游突发事件领导小组及其办公室要督促旅游经营单位落实旅游突发事件的预防措施，加大旅游风险隐患排查工作指导力度；要加强与相关部门和机构的沟通联系，及时收集整理有关旅游者安全的信息，完善预警信息评估和分级机制，建立健全旅游安全提示预警制度；要熟悉掌握突发事件应对法和相关预案的各项要求，发生突发事件时，在本级政府领导下，参与和协调相关单位及时采取应急处置措施，及时上报和通报有关信息；要积极推进旅游保险工作，充分发挥保险在风险管控和善后处置等方面的积极作用。
要全面加强基层旅游应急管理工作，从建立健全应急预案、加强隐患整改、普及应急知识、完善救援保障、建立考评机制等方面入手，将各项工作和要求落实到各环节、各岗位，提高旅游基层单位特别是旅行社企业第一时间的应急处置水平和能力，确保在突发事件发生时，按规定及时有效地进行救援处置。
三、做好贯彻实施突发事件应对法的监督检查
（一）各级旅游行政管理部门要结合实际，认真做好突发事件应对法的贯彻实施工作，并切实做好对基层旅游企事业单位的督导检查工作，推动突发事件应对法各项规定得到落实。对于实施中的有关情况和问题，要及时报告当地政府及上级旅游部门。
（二）各地要加强对现行有关突发事件规定的清理完善工作。凡与突发事件应对法不一致的，应当及时予以修改或者废止。国家旅游局也将根据突发事件应对法和国家总体预案对《旅游突发事件应急预案》进行修订后下发各地。
（三）国家旅游局将结合国务院办公厅拟于2008年组织开展的对贯彻实施突发事件应对法的专项检查，于2008年“十一”黄金周前对各地进行旅游应急管理专项检查，各地要认真做好准备，积极配合检查工作。



国家旅游局
二〇〇七年十二月七日