“5•12”地震引发的若干法律问题解决之道

致公党成都市委法工委副主任
四川琴台律师事务所主任
牛建国

“5•12”地震已进入抢险的攻关阶段，随着生还希望的消失必定进入善后阶段，而在善后的过程则可能产生一系列法律问题，笔者现分述之并提出解决之道。

一、 关于地震引起的诉讼时效、期限

观点：因地震致当事人的诉讼、仲裁等程序无法进行的，按时效中止处理，待障碍消除后可以恢复进行。
理由：由于本次地震发生于星期一，根据法律规定，凡是地震前周末至地震日到期的案件均作为法律规定的截止期限。地震发生后很多单位采取了封闭、清场等防震减灾措施，邮局等也未能及时上班收发邮件，很多案件的上诉、起诉、答辩等材料客观上不能取得，如果呆板执行时限的规定则直接导致剥夺当事人的诉权，所以我国在《突发事件应对法》中明确规定因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定。

二、 关于财产保险与人身保险

据《环球时报》转路透社消息，在四川大地震中遭受损失的财产其中只有极少部分投有保险，而根据中国的财产保险规则，地震属于保险公司免赔范围。
观点：如果受灾人与保险公司签订有保险合同，则保险合同免赔条款应无效，保险公司应当按约定的保险金额理赔。但重复订立的财产保险合同只赔一次，人身保险可以重复理赔，没有上限限制。
理由：首先，我国《合同法》规定，提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。《消费者权益保护法》也规定，经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定，或者减轻、免除其损害消费者合法权益应当承担的民事责任，含有这些内容的格式合同无效。其次，在武侯法院的先前类似案件判决中，已有直接认定保险合同免赔条款无效的先例，理由是“这些免赔条款显然不能对抗人的生命和财产”。

三、 关于按揭与银行贷款

观点：房屋灭失原则上不能免除受灾人的债务，但受灾人确无其他财产可供执行的，即使被银行告上法庭法院也只有终结执行一条路可走。
理由：用受灾房屋担保银行的债务属于从合同，主合同则是与银行之间签订的借款合同。因地震导致担保物灭失后，如果房屋通过保险理赔或者补偿等取得赔偿金的，则赔偿金应作为抵押财产，银行仍有优先受偿权。但如果房屋灭失后并未因此取得任何财产的，只是担保合同客观不能履行，不影响主合同的效力，受灾人作为债务人仍应当履行债务。但我国民事诉讼法规定，在执行程序中，被执行人确无财产可供执行的，裁定终结执行。实务中，终结执行的裁定书往往是银行核销债务的法定依据之一。

四、 关于员工工伤

根据《工伤保险条例》的规定，所谓工伤是指职工因工作原因受到的伤害，工伤应当享受工伤待遇。因工作原因残废或者死亡的，往往能取得巨额工伤待遇，其标准甚至远超出人身损害的赔偿标准。
观点：地震中伤残或者死亡的职工大部分可享受工伤待遇。
理由：我国工伤保险条例规定，在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。
本次地震时间是大部分单位的上班时间，绝大部分职工均处于工作场所内，受到地震的伤害应为意外伤害，理应享受工伤待遇。此外，为了保证工伤待遇的落实，条例还规定，用人单位如果不认为是工伤的应当承担举证责任，即在工伤认定程序中，实行举证责任倒置。如果用人单位没有充分证据证明职工不是工伤则推定为工伤。

五、 关于捐款捐物的处理

观点：如果受捐单位不按捐款人意愿使用款物，则捐款人有权索回。
理由：这次地震全国种地踊跃捐款捐物，捐款人与慈善总会、红十字会等受捐单位形成了事实上的捐款关系，其主内容至少包括：1、专门用于抗震救灾，不得挪作他用；2、只用于受灾地区；3、原则上能救人的尽量救人，不得放弃救人而用于重建；4、在善后阶段，所捐款物必须用于灾后重建。
据报导，有关意单位表示，这次所得捐款可能留40%用作以后的救灾基金。我们认为，这有违反捐款人意愿的嫌疑。我国《合同法》等法律规定，受赠人不履行赠与合同约定的义务的，赠与人可以撤销赠与。

六、 关于在建工程与未交付不动产

观点：在建工程的承建人必须保证工程质量，建设过程中工程验收合格并交付前发生的工程质量责任由承建单位负责。购房人所购不动产在交付前应当由开发商承担工程质量责任，工程不合格的，购房人可以拒收并由开发商承担相关责任。
理由：根据我国建筑法、房地产法、建筑工程质量条例等法律规定，工程须竣工验收合格方可交付使用。事实上，工程发包方（往往是建设单位）与承建方进行工程决算也是以工程验收合格作为前提的，在工程验收合格并交付建设单位前，承建单位当然应对工程质量负责。
在房地产买卖合同中，按时交付合同约定的不动产是出卖人的主要义务，房地产管理规定中甚至要求开发商对工程质量承担不少于两年的保修责任。《合同法》等法律规定，交付作为标的物风险转移的依据，交付前标的物灭失的风险由出卖人承担，交付后由买受人承担。
这里还有一个问题需要说明，就是已经办理了产权证但未实际交房的如何确定房屋灭失的风险？我们认为，根据有关司法解释的规定，房屋等交付除当事人专门约定外，须以转移占有作为交付的条件，就是说已经办理产权证但未实际向购房人转移占有的房屋其灭失责任由开发商承担。

七、 关于被羁押人员伤亡待遇

观点：如果罪犯是在劳动中伤亡的，则应参照工伤待遇处理。法律没有规定刑事犯罪嫌疑人或者被行政拘留人员、被司法拘留人员伤亡如何处理。但不排除国家可从人道主义出发给与一定的补偿。
理由：这次地震地区有很多看守所、监狱等也遭毁灭性破坏，造成了包括羁押人员在内的大量人员伤亡。
我国《监狱法》规定，罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。这里需要说明是参考劳动保险处理而不是按照劳动保险程序处理，伤亡的罪犯只是享受劳动保险即工伤保险待遇，至于处理程序因事实上此次地震实属罕见，也无先例可循。笔者建议可按工伤保险条例规定的程序提出申请。至于未决犯（含被拘留人员）意外死亡的，法律只规定了羁押机关的通知义务，如何赔偿或者给与什么待遇并无规定。因国家有保障未决犯（含被拘留人员）人身安全的责任，且伤亡也非任何人过错所致，从公平角度出发，国家可以给与一定数额的补偿。

国家税务总局


国家税务总局关于贯彻国务院办公厅转发的深化税收征管改革方案的通知
国家税务总局



各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
现将《国务院办公厅关于转发国家税务总局深化税收征管改革方案的通知》（国办发〔1997〕1号）转发给你们（附件1），请认真组织学习和贯彻。为了进一步推进和深化税收征管改革，国家税务总局根据上述文件精神，制定了《关于推进和深化城市税收征管改革的实施意见》

和《关于推进和深化农村税收征管改革的实施意见》（附件2、3），现印发给你们，并将有关问题通知如下：
一、统一思想，提高认识。深化税收征管改革是建立适应社会主义市场经济体制要求的税收管理体系的需要，对提高税收管理水平，防止税收流失，堵塞税收漏洞，增加税收收入具有重要作用。各级税务机关要认真组织学习和贯彻落实国办发（1997）1号文件精神，提高广大税务

干部投身改革的自觉性，调动其推进和深化税收征管改革的主动性和创造性，确保改革的顺利进行。
二、加强领导，精心组织。推进和深化税收征管改革是一项全局性的工作，各级税务部门要积极争取当地党委政府的领导和支持，及时向当地党政领导请示汇报征管改革的进展情况，解决改革中存在的实际问题；税务部门的“一把手”要亲自抓，要精心组织和指导税收征管改革；要成

立税收征管改革领导小组，专门负责改革的组织与协调工作。当前，尤其要结合国务院办公厅文件和国家税务总局两个实施意见的精神，制定、完善本地区税收征管改革具体实施方案，并组织实施。
三、宣传征管改革，优化改革环境。各地各级税务机关要采取多种形式，大力宣传税收征管改革的必要性、紧迫性和艰巨性；要加强与有关部门的联系和协调，取得有关部门的支持与配合；同时，要利用先进的技术手段和改革成果，向纳税人提供服务，使纳税人自觉地支持改革，积极

履行纳税义务。
各地应将贯彻落实的具体情况于五月底书面报送国家税务总局。
附件：1．国务院办公厅关于转发国家税务总局深化税收征管改
革方案的通知
2．国家税务总局关于推进和深化城市税收征管改革的实
施意见
3．国家税务总局关于推进和深化农村税收征管改革的实
施意见

附件一：国务院办公厅关于转发国家税务总局深化税收征管改革方案的通知

国办发〔1997〕1号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国家税务总局《关于深化税收征管改革的方案》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。
深化税收征管改革，是为了更好地贯彻落实工商税制改革的各项规定，增强国家财力，促进国民经济持续、快速、健康发展。各级人民政府要高度重视，加强领导，切实抓好深化税收征管改革方案的组织实施；国家税务总局要加强对深化税收征管改革的指导和检查；各有关部门要积极

支持、密切配合，共同确保这项改革的顺利进行。
一九九七年一月二十三日

关于深化税收征管改革的方案（国家税务总局 一九九七年一月一日）
为了进一步贯彻落实党的十四届五中全会精神和《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》（国发〔1993〕90号），建立适应社会主义市场经济体制要求、符合中国国情、科学严密的税收征管体系，确保税收各项职能作用的充分发挥，必须在近几年改革实践的基

础上，进一步深化税收征管改革。
一、深化税收征管改革的任务和原则
税收征管改革的任务是：建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依据，集中征收、重点稽查的新的征管模式。到本世纪末，先在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进，力争在2010年基本完成这项改革。
税收征管改革的基本原则是：
（一）依法治税。依法治税是深化征管改革的最终目的，要通过征管改革，逐步使征税纳税双方行为规范化、法制化。
（二）规范统一。要对现行的税收征管模式和征管规程加以规范、统一，为全面应用计算机打下基础。
（三）整体协调。在改革的设计要通盘筹划，既要整体推进，又要重点突破，审时度势，循序渐进，先城市、后农村，先试点、后推广。
（四）实用易行。要结合我国税收征管实践，借鉴国际上税收征管的先进经验，使改革后的征管模式不仅有利于征收管理，降低征税成本，而且方便纳税人。
（五）监督制约。通过深化征管改革，不断提高税收征管的专业化程度，建立制约机制，防止内外勾结、偷漏骗税。
二、征管改革的主要内容
（一）建立纳税人自行申报纳税制度。
1．确立科学简便的申报纳税办法。纳税人办理纳税申报可以采取直接申报（即由纳税人到税务机关报送纳税申报表及有关资料）、邮寄申报、电子申报等方式，具体办法主要分以下四种：
——在法定的纳税申报期内，由纳税人自行计算、自行填开缴款书并向银行缴纳税款，然后持纳税申报表、缴款书报查联和有关资料，向税务机关办理申报。
——在有条件的地方实行银行税务一体化管理，纳税人在银行开设税款预储帐户，按期提前储入当期应纳税款，并在法定的申报纳税期内向税务机关报送纳税申报表和有关资料，由税务机关通知银行划款入库。
——在法定的申报纳税期内，纳税人持纳税申报表和有关资料以及应付税款等额支票，报送税务机关；税务机关集中报缴数字清单、支票，统一交由国库办理清算。
依照税法规定分期预缴、按期一并申报的纳税人，可选择上述三种申报纳税办法之一办理纳税申报，结清税款。
——对于未在银行开立帐户的纳税人，可按现行办法在办理纳税申报时以现金结算税款，提倡并逐步推行使用信用卡。
2．规范纳税表格。要统一纳税申报表、税款缴款书格式，并规范其内容；以此为基础，简化、合并有关表格，并逐步将纳税申报表和缴款书一体化。
（二）建立税务机关和社会中介组织相结合的服务体系。
1．建立税法公告制度。除了国家公布的法律、行政法规外，国家税务总局要及时公布税务行政规章和其他规范性文件，省以下税务机关要定期向纳税人提供现行有效的税法信息、纳税指南等。为确保纳税人及时、准确地了解税法信息，要建立中央和省两级税收法规信息库。
2．合理设置办税服务场所。在城市和县城以及其他交通便利、纳税人较为集中的地方，应当本着相对集中、讲究实用、方便纳税和不扩大基建规模的原则合理设置办税服务场所。城市一般在区、县税务局（分局）内设置；农村有条件的地方，可按经济区划设置税务所或税务分局，在

偏远地区和山区，可根据实际情况设置征收点或代征点，以集中、公开的形式为纳税人提供各种纳税服务。为了方便纳税人申报纳税，国家税务局、地方税务局应当积极创造条件联合设置或合用办税服务场所。
要积极、稳妥地发展税务代理服务。国家在社会中介服务行业中建立税务代理业，为需要服务的纳税人提供帮助。税务代理实行自愿的原则。纳税人出于自身的需要，可以依法委托社会中介服务组织进行税务代理。税务代理的重点是为纳税人提供咨询服务，纳税申请、税款缴纳等原则

上由纳税人自行办理。税务机关不得以任何形式从事税务代理，已建立的税务代理实体，必须与税务机关脱钩。
（三）建立以计算机网络为依托的管理监控体系。
1．建立统一的纳税人识别号。对于每一个纳税人应赋予一个惟一的纳税人识别号。纳税人识别号采用国家标准。
2．开发、完善征管监控应用系统。要在加强税收日常管理工作的基础上，把从税务登记至税务稽查的各项征管业务全面纳入计算机管理，依托计算机对征收管理的全过程实施监控。
3．抓住重点加强监控。对增值税、个人所得税和出口产品退税等征管重点、难点要严格加强监控。要在加速开发增值税纳税申报监控系统的同时，完善专用发票交叉稽核系统和防伪税控系统；要建立个人所得税监控系统，掌握完整动态的个人所得资料，强化源泉控制，切实提高自行

申报率和申报准确率；要加强对出口产品退税的监督管理，建立并完善税务同企业、海关、银行等单位的信息网络，使出口、报关、结汇、退税等方面的监控信息交换及时、准确。
4．建立四级计算机监控管理网络。从现在起到本世纪末或下世纪初，力争建成中央、省（区、市）、地（市）、县（市）四级计算机网络。
（四）建立人工与计算机结合的稽查体系。
1．建立分类稽查制度。根据税务稽查工作的特点，将稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查三类。日常稽查是对纳税人申报、纳税情况进行的常规检查；专项稽查是针对特定行业或某类纳税人进行的重点检查；专案稽查是根据举报或者前两类稽查发现的重大问题进行的个案检查。


2．建立科学的稽查规程。新的稽查方式将主要借助于以计算机为依托的监控系统选择并确定被查对象，按照选案、检查、审理、执行的流程规范操作。
3．建立与公安机关联网的重要情报信息通报制度。以税务稽查部门为纽带，依靠计算机监控系统与公安机关联网，及时通报重大犯罪线索，提高专项稽查和专案稽查的执法效率，打击各种涉税犯罪。
（五）建立以征管功能为主的机构设置体系。
1．机构设置。征管机构设置要坚持“精简、效能”的原则。以承担税收征管工作全部任务和执行税收收入计划的税务机关为基层征管单位（主要是指直接面对纳税人的税务局或税务分局），其内设机构要根据不同情况，按照管理服务、征收监控、税务稽查、政策法规四个系列划分设

置，但不得超过上级或有关部门核定的数量；税务所原则上按经济区划设置。
中央、省（区、市）、地（市）、县（市）各级税务机关的机构设置应根据改革需要作相应的调整。
2．人力分配。基层征管单位的人力应当根据机构设置的形式及上述四个系列的职能划分，从实际需要出发合理的加以分配，其中稽查人员的比例一般要占总人数的40％。
三、配套措施
（一）建立健全税收征管法规。要依据税收征管法律、法规，抓紧制定颁发操作性较强的配套规章和规范性文件。
（二）制定计算机系统的建设规划。制定全国税收电子化发展纲要，区分轻重缓急，从整体上设计网络布局、硬件配置和软件开发，调动和发挥中央与地方两个积极性，确保计算机网络系统的科学高效。
（三）抓好业务培训，提高整体素质。业务培训应当根据税务人员的分工，分类实施、分级负责。培训的重点要放在稽查技能、财务会计知识、计算机的应用与维护等方面。在理顺机构设置、明确职能划分的前提下，建立严格的岗位责任制，以职定岗，以岗定责，责任到人。
（四）切实加强部门合作，坚持专业管理与社会监督相结合。在征管改革的过程中，各级税务机关必须加强同公安、财政、邮电、银行、工商行政管理、海关、技术监督等部门的合作，并使之经常化、制度化、规范化。同时，要进一步巩固、完善税收司法保卫体系，加强与司法机关的

配合，建立情报互通制度，及时查处税收违法犯罪案件，加大打击力度，净化税收环境，维护税收秩序。此外，要进一步加强与城乡基层政权组织以及其他社会组织的协作关系，逐步建立起正常的工作制度和奖励制度，以利于加强税收征管。
（五）加大对征管改革的投入。中央和地方各级财政要按财政体制规定，对税收征管改革给予必要的支持；为加快改革进程，可适当利用国际金融机构的贷款。税务部门要节约使用资金，并对不同渠道的资金实行集中管理，统筹安排，有效使用。
四、实施步骤
我国地域辽阔，情况复杂，征管改革必须分类、分步实施。
（一）城市的市区、县城和沿海地区发达的乡镇，在1996年完成征管改革试点工作的基础上，1997年开始推行新的征管模式。1997年年底前要完成以下五项任务：一是在企业和个体工商户中，全面实行自行申报纳税；二是在税务机关内合理设置办税服务场所，实现集中征

收；三是要在纳税人自行申报和集中征收的基础上，实现专管员由管户向管事的职能转换，同时调整充实稽查力量，按规定比例充实稽查人员；四是按征管功能调整基层机构，理顺职能；五是按税收征管业务规程的要求，规范征管资料，建立健全纳税人档案。
（二）内陆农村地区，1997年前主要应立足于建立新的征管运行机制，即：一要分期分批把辖区内固定纳税户的自行申报纳税面扩大到80％以上；二要在纳税人相对集中的乡镇所在地，因陋就简建好办税服务场所，实行集中征收，同时在交通、通讯不便的偏远地区和山区设置征

收点、代征点或采取巡回征收方式，实行定期定点征收税款，提供各种纳税服务；三要将现行按行政区划设置的税务所，原则上逐步改为按经济划区设置税务分局或中心税务所；四要抓住服务、征收、稽查三个环节，结合本地实际，设计出适合农村征管的工作流程，规范执法文书。
深化税收征管改革的具体实施意见由国家税务总局制定，具体步骤由省、自治区、直辖市税务部门确定，改革分步推行到位后要相应进行验收。
各级税务机关要加强对税收征管改革的领导，主要负责人要亲自动手，调查研究，组织协调，积极推进。改革的进展情况要随时向上级税务机关和当地政府汇报，同时要加强与有关部门的联系，以取得各方面的支持。

附件二：国家税务总局关于推进和深化城市税收征管改革的实施意见


为了稳步推进和深化城市税收征管改革，根据国务院办公厅转发的国家税务总局《关于深化税收征管改革的方案》（以下简称《方案》），结合城市特点和征管工作实际，提出如下实施意见。
一、建立纳税人自行申报纳税制度，实行分类管理
在城市企业、个体工商户和其他经常有纳税义务发生的纳税人中，全面实行自行申报纳税制度。由纳税人自行依法办理或委托税务代理人办理税务登记、税款申报缴纳等一切纳税事宜，并对申报内容的真实性、税款计算的准确性、申报资料的完整性、申报纳税的及时性等承担相应的法

律责任。
纳税人办理纳税申报，在现阶段应当以直接上门申报方式为主，以利加强监控。有条件的地方，经过税务机关批准，可以在核算健全、管理规范、纳税意识较强的纳税人中推行邮寄申报和电子申报方式。随着条件的改善逐步扩大。
根据纳税人的纳税意识、以往的申报纳税记录、财务管理水平、办税人员素质等综合情况，将纳税人进行分类，并在纳税申报办法、申报方式、申报资料种类、发票管理和税务稽查等方面采取相应的管理办法，以促进纳税申报质量的提高。
个体工商户可以采取持申报纳税手册和信用卡（专用缴税卡）或存折，在银行储蓄网点划卡的办法报缴税款。
此外，为了加强源泉控管，减少征收成本，各地税务机关还可以结合实际情况，根据不同纳税人、不同税种的特点依法实行委托代征，并按规定支付代征手续费。
二、优化为纳税人服务，实行集中征收
为使纳税人能够得到良好的服务，应当在税务机关设置办税服务场所。办税服务场所的名称统一为办税服务厅。办税服务厅的设置既要考虑征管信息集约化处理的要求，又要方便纳税人办税。城市一般以区税务局或税务分局为单位设置办税服务厅，在有条件的中、小城市，也可集中设

置办税服务厅。
为了方便纳税人申报纳税，减少征、纳税成本，国家税务局、地方税务局应当积极创造条件，合建或合用办税服务厅。
办税服务厅内要设置税务咨询、税务登记、发售发票、受理申报、税款征收以及办理其他税务事宜等一系列窗口，使纳税人应到税务机关办理的各项涉税事务都能在办税服务厅内同时办理。有条件的，还应商请银行在办税服务厅内设立税款经收处，与相关的银行实现计算机联网，实行

税务银行一体化服务。
税务机关为纳税人服务的内容除了建立定期税法公告制度化，还包括在办税服务厅常备各种纳税指南和宣传手册，及时向纳税人提供现行有效的税法资料和纳税实务知识；配备不同业务层次的咨询人员，采取面谈、电话、信函等多种形式为纳税人释疑解难；利用计算机网络、多媒体等

技术，积极开发计算机辅助服务系统，用于电子公告、纳税人自我查询；公布办税流程，设置必要的服务设施，方便纳税人办税；开展形式多样、扎实有效的税法宣传和培训，帮助纳税人及时、准确地了解税法信息。
纳税人可依照税收法规，委托社会中介服务组织代为办理涉税事宜。税务代理服务的重点是广大的中小企业和个体工商户，提倡为个体户建帐和申报纳税提供代理服务。要加强对税务代理行业的管理监督，严格税务代理机构和注册税务师执业资格的审批，严格代理服务收费标准，税务

代理机构必须与税务机关在人、财、物上脱钩。
三、加快税收征管电子化进程
从我国国情出发，把计算机化的重点放在城市和征管的重点、难点上，逐步形成全国税收征管计算机网络。并积极创造条件，与有关部门和企业实行网络互联。
坚持“统一规划、统一标准、讲求实效”的方针，充分调动中央和地方两个积极性，加大对信息系统的投入，扩大计算机在城市税务系统的装备面。
大中城市建成二级信息处理中心，区（分）局一级负责征管业务信息处理，市局一级负责全市网络管理和综合分析；小城市可建成一级信息处理中心，负责征管业务信息处理、网络管理和综合分析。
各基层征管单位均应按照新的征管业务规程，采用统一的征管计算机软件进行征收管理。在全国统一软件推行前，作为过渡，各地应逐步使用全省统一的征管计算机软件，或选用总局推荐的软件。
四、建立双层稽查体系，强化稽查制约机制
建立市和区税务局、税务分局双层稽查体系，区、分局一级稽查机构主要负责根据选案结果进行的日常稽查，并辅以专项稽查和一般案件的专案稽查；市一级稽查机构侧重于大要案件和重大群众举报案件的稽查以及全市稽查工作的指导和协调。小城市也可实行市、区一级稽查。
税务稽查要严格按照稽查选案、稽查实施、案件审理、处理决定执行四个工作环节实行分工，形成既相互配合又相互制约的运行机制。城市稽查人员的比例达到总人数的40％以上。
按照税收征管业务规程的要求，建立健全人工与计算机相结合的科学选案指标体系，有的放矢地进行重点稽查；同时，实施分类稽查管理，合理调整稽查频率，不断提高稽查质量。
在强化对偷逃骗税稽查的同时，要有专门力量负责查漏管户。一方面定期与工商、民政等部门核对登记户数，另一方面要不定期地走街串巷实地查核，以逐步减少以至杜绝漏管户，控制税源。
五、明确职责分工，理顺基层机构
城市直接面对纳税人并承担税收征管工作全部任务和执行税收收入计划的税务分局或区税务局，要按照精简、效能、属地管理、适当集中的原则设置。其内设业务机构，要根据管辖纳税人的多少、税源的大小、征管力量的强弱、计算机应用程度的高低，按照以下四个系列设置：
——管理服务系列，主要负责纳税咨询、税务登记、发票管理、应纳税额核定、受理各项税务申请、部门配合与协税护税、外部信息采集等。
——征收监控系列，主要负责受理纳税申报、税款、滞纳金、罚款的征收解库，催报催缴执行，税收计划、会计、统计和税收票证管理等。
——税务稽查系列，主要负责受理举报、综合选案、实施稽查、案件审理、案件移送、稽查成果分析等。
——政策法制系列，主要负责税收政策调研反馈、执法监督检查、税务行政复议以及行政诉讼案件的应诉等。
根据上述职责，其内设机构既可在区税务局或税务分局之内设置综合管理、计会征收、税务稽查等职能科（股），也可在区税务局之下设置征收、稽查分局或在税务分局之下设征收、稽查所，但不得超过上级或有关部门核定的机构数。
随着计算机在税收征管领导中的广泛应用，必须加强技术服务和信息管理，在计算机处理业务量大、应用面广的区局或分局，应设专人负责系统功能配置管理，计算机硬件、软件管理，网络管理等工作；大中城市有条件的，也可设置技术服务科（股），并逐步向信息管理过渡。
个体税收税源多、任务大的地方，也可单设个体税务分局，其内设机构可比照上述区局或分局设置。
小城市（县级）的市局原则上仍为管理局，不直接从事征收工作；对纳税户少、税源相对集中的，可以在市局设置办税服务厅，由市局直接负责整个市区税收的征收和管理，以减少行政层次。
根据上述分工，各系列之间必须加强衔接，建立起内在的基本的监控关系，即以税务登记的基础资料和信息，监控纳税人的申报、未申报、中止申报情况；以应征数核算的税收会计分户帐，监控纳税人应缴、减免、实缴、滞欠和提退情况；以纳税申报、税款征收、发票使用资料和信息

的对比，监控纳税人履行义务的动态变化，为税务稽查提供案源和依据；以登记、申报、缴税和违章与否，监控发票供应情况等。
六、实施步骤
（一）1997年，在试点基础上推行新的征管模式，当年年底前完成以下五项任务：一是在企业、个体工商户和其他经常有纳税义务发生的纳税人中，全面实行自行申报；二是以区税务局、税务分局为单位设置办税服务厅，实现集中征收；三是在纳税人自行申报、集中征收、有一定

计算机技术支持的基础上，实现专管员由管户向管事制的职能转换；同时调整充实稽查力量，稽查人员的比例要达到总人数的40％；四是按本实施意见要求调整机构，理顺职能；五是按税收征管业务规程的基本要求，规范征管资料，建立健全纳税人档案。大中城市以及沿海和内陆经济相

对发达城市有50％至60％的区税务局、税务分局试行包括建立计算机网络在内的模式转换。
（二）1998年，继续巩固纳税申报和集中征收制度，优化服务措施，完善专管员职能转换，调整充实稽查人员，进一步理顺机构职能，强化征管基础管理。大中城市的95％、小城市的50完成包括建立计算机网络在内的征管模式转换。
（三）1999年，完成其余大中城市、90％的小城市包括建立计算机网络在内的征管模式转换。
（四）2000年，完成全部城市包括建立计算机网络在内的征管模式转换，实现网络互联以及与海关、银行、工商行政管理等有关部门的联网。
七、认真组织验收
改革分步推行到位要相应进行验收。验收标准为：
——纳税人95％以上实现了自行申报纳税，并进行分类管理；
——城市税务分局、区税务局，按照管理服务、征收监控、税务稽查的税收管理新格局运行正常，稽查人员的比例占总人数的40％以上，各系列、各岗位职责明确，衔接紧密，有量化考核标准，定期考核并兑现奖惩；
——办税服务厅设置规范，窗口功能齐全，纳税人办税方便、快捷、准确；
——区税务局、税务分局的机构设置符合有关规定；
——计算机配备和网络建设满足征管业务需要，使用统一软件，计算机应用覆盖管理服务、征收监控和税务稽查等征管全过程，并实现网络运行；
——严格按照统一的税收征管业务规程的基本要求操作，使用统一的表、证、单、书，征管资料规范、齐全，纳税人档案库资料完整。

附件三：国家税务总局关于推进和深化农村税收征管改革的实施意见


为推进和深化农村税收征管改革，根据国务院办公厅转发的国家税务总局《关于深化税收征管改革的方案》（以下简称《方案》）的精神，结合农村特点和征管工作实际，提出如下实施意见。
一、科学设置农村税务机构，调整充实一线力量
根据“精简、效能，适当集中”的原则，在农村应以经济区划设立税务机构（税务分局或税务所），按照收入规模的大小和管辖纳税户的多少，一个农村税务分局（或税务所）一般管辖3个以上乡镇。地方税务系统按乡设所的，要根据改革的要求，按照当地的实际情况，积极创造条件

，逐步过渡到按经济区划设置税务所。
牧区、工矿区的机构暂不变，对机构内部的职能作相应的调整，有条件的地方也可以适当集中。
原有的已按经济区划设立征收机构的地区，可根据新征管模式的要求和实际需要作适当调整。
少数偏远、特殊地区，可以从实际出发，对专管员管户的形式作适当改进。
县级税务机关的机构，应当适应基层机构改革作相应的调整。有条件的县税务局，可以负责城关（或含城郊）地区的直接征收和稽查。
在机构改革的过程中，要精简管理机关，充实基层，基层税务干部占全体税务干部的比例应不少于75％。同时，要采取竞争上岗的办法，合理安排科所干部，分流人员。
通过机构的调整，要实现由专管员上门收税向纳税人自行申报纳税转变，由专管员管户向管事制转变，由分散征收的粗放型管理向集中征收、重点稽查的集约型管理转变。
二、合理划分职责，实行专业化管理
农村征收机构和岗位的设置要按照管理服务、征收监控、税务稽查、政策法制四个系列划分，以事定岗，以岗定责，职责分工如下：
——管理服务系列：税务登记、发票管理、纳税咨询、受理各项税务申请、应纳税额核定、外部信息采集等。
——征收监控系列：受理纳税申报、税款征收及各项违章处罚款项的收纳、逾期未申报的催报、滞纳税款和逾期未缴款项的催缴、逾期不执行税务处理决定的强制执行、税收计会统工作及票证管理。
——税务稽查系列：选案、制定稽查计划、案件查处、案件结果分析。
——政策法制系列：税政问题调研反馈、执法监督检查、行政诉讼案件应诉。
岗位设置的具体数量及职责，由各地结合农村征收机构管辖区域的大小、所管纳税人的多少、征管力量的强弱、技术手段的高低等条件确定。其中政策法制系列岗位工作量较小，可实行兼岗兼职。人员较少的农村征收分局，也可采取一人多岗，实行专业化分工与“分阶段工作法”相结

合的工作方式，即实行相对的岗位分工，征期集中力量侧重征收，征期以后集中力量侧重稽查。
随着计算机在税收征管领域应用的不断扩大，应当逐步加强技术服务，有条件的地方，可设立技术服务岗位，负责计算机硬件的维修和软件的维护，并逐步承担起信息管理的任务。
鉴于农村征收分局都是最基层的单位，故不设置复议与应诉机构和岗位，但县税务局应当有机构负责承办此项业务。
根据上述分工，各系列之间必须加强衔接，建立起内在的监控关系，即以税务登记的基础资料和信息，监控纳税人的申报、未申报、中止申报情况，以应征数核算的税收会计分户帐，监控纳税人应缴、减免、实缴、滞欠和提退情况；以纳税申报、税款征收、发票使用资料和信息的对比

，监控纳税人履行义务的动态变化，为税务稽查提供依据；以登记、申报、缴税和违章与否，监控发票供应情况等等。
各地可根据机构设置情况进行合理调整并按照岗位职责和业务衔接的要求，制订详细的、量化的考核指标。
三、设置办税服务场所，实行相对集中征收
要因地制宜，因陋就简在税务分局（或税务所）设置办税服务场所，允许规模不同，形式各异，不求豪华，但求实用。办税服务场所的名称统一为“办税服务厅（室）”。一般1个税务分局设置1个厅（室）；条件不具备的地方，也可以设置若干个征收点，纳税人按期到指定的征收点

办理申报纳税，以方便纳税人。
办税服务厅（室）的服务范围：县城以城区纳税人及邻近乡镇的企业和个体工商户为主；农村以税务分局（或税务所）所管辖的企业和个体工商户为主。
办税服务厅（室）要设置税务登记、发票发售、申报受理、税款征收、税务咨询以及办理其他税务事宜等窗口、柜台，以满足纳税人履行纳税义务的需求；纳税人少、业务量小的，也可以一个窗口多个功能。要公布办税流程和服务规范；要常备各种纳税指南和税法宣传资料；要实行业

务骨干值班制，负责税务咨询，为纳税人释疑解难；并逐步提供以计算机多媒体技术支持的纳税人自我查询服务。
四、借助社会力量，采取多种方式征收
针对农村地域较广、税源相对分散的特点，应当在实行集中征收的同时，因地制宜地把其他征收方式的采用有机结合起来。
农村税务分局所在地以外的乡镇纳税额较小的个体工商户的税收、分散在乡村的无证业户的零散税收、农村集市贸易市场税收，可以将纳税定额确定后委托乡镇财政、工商行政管理、农村金融机构等有关单位或农村信贷员、村干部以及其他适合的人员代征，定期结报，并按规定支持手

续费。
各地税务机关还可从实际情况出发，根据不同纳税人、不同税种的特点，依法委托相应适合的单位或人员代征税款，以加强源泉控管，降低征收成本。
实行委托代征后，税务机关要定期或不定期地进行检查清理，防止漏征漏管。检查重点是应登记办证而未登记办证的漏管户，以防有证户向无证户转化。
五、实行税银一体化服务，方便纳税人纳税
《方案》明确的四种申报纳税办法在农村地区的具体适用，由县税务机关根据当地实际确定。有条件的地区要积极试行邮寄申报、电子申报。偏远地区可以试行代理申报、纳税。
为方便纳税人纳税，保障税款及时入库，税务机关要与金融机构加强协作，在有条件的地方实行税银一体化服务。个体工商户和其他纳税个人则可在税务机关指定的金融机构开设储蓄帐户，按期提前存入应纳税款，按期持申报纳税手册和信用卡、专用纳税储蓄卡或存折，在金融机构的

储蓄网点划卡（折）报缴税款。
六、实行分类管理，简化纳税办法
税务机关应当根据纳税人的纳税意识、生产经营状况、财务管理水平和纳税情况，将其分为若干类型，并在纳税申报办法、纳税申报方式、申报资料管理、发票管理和税务稽查等方面，结合实际制定分类管理标准，对不同类型的纳税人采取不同的管理方法，以增强管理的针对性和有效

性，提高纳税申报的质量。同时，应当针对农村税收征管的特点，在遵循税法原则的前提下，积极而又稳妥地改进、简化纳税手续，切实提高征管效率，降低税收成本。
七、实行双层稽查，加大稽查力度
税务稽查工作由县稽查分局和农村税务分局（或税务所）共同负责，二者的职责范围可以按纳税人纳税数额划分，也可以按总局规定的稽查种类划分，即农村税务分局主要负责对辖区内纳税人履行纳税义务情况进行日常稽查，县稽查分局负责各种专项稽查和专案稽查，并负责对农村税

务分局（或税务所）稽查工作的考核。
在日常工作中，为切实提高稽查工作效率，要建立科学的稽查规程，实行选案稽查方式，现阶段可将计算机选案与人工选案相结合。有条件的地区要规范操作，严格按照选案、稽查、审理、执行的程序进行。对于固定纳税单位的日常稽查，可在法定的追征期内均衡安排，确保稽查的深

度和质量。
在强化对偷逃骗税稽查的同时，要加大对漏管户的检查力度，除了与工商行政管理等有关部门定期核对登记户数，还要不定期派员走村串乡，依靠协税护税网络清查漏管户，以增强税源监控力度。
八、加快计算机应用步伐，逐步实现征管电子化
要根据计算机技术本身的特点和税收征管改革的要求，从整体上考虑网络布局和硬件配置工作。计算机基础较好的地区，要尽快从县局到各个分局建立集中式或集中分布式的计算机管理网络，其他已使用计算机的地区也应积极创造条件抓紧建立局域网络，少数尚未使用计算机的地区应

创造条件，要使用单机从税款征收、税收会计统计入手，逐步扩大计算机应用范围，实现税收征管电子化。税收信息的传送可根据各地的实际情况选择使用报盘、电子信箱和广域网等多种方法实现。
九、实施步骤
（一）沿海地区发达的乡镇，在完成征管改革试点工作的基础上，1997年开始推行新的征管模式，1997年底之前要有50％的一线征收单位完成以下五项任务：一是收缩农村征收机构，按征管功能合理地设置岗位；二是农村企业和个体工商户全面实行自行申报；三是本着因地

制宜的原则合理设置办税服务厅、室，实现集中征收；四是要在纳税人自行申报和集中征收的基础上，实现专管员管户向管事的职能转换，同时，调整充实稽查力量，稽查人员的比例要达到所在单位总人数的40％以上；五是按税收征管业务规程的基本要求，规范征管资料，建立健全纳税

人档案，并逐步将税收征管纳入计算机管理。1998年实现上述五项目标的一线征收单位要达到90％，并在这些单位完成计算机局域岗建设；2000年之前全面实行新的征管模式，各征收单位全面实现现县局的计算机联网，有条件的地方，要尽早实现与银行、海关、工商行政管理等

有关部门乃至企业的网络互联。
（二）内陆农村地区，1997年之前主要应立足于建立新的征管运行机制，即：一要分期分批逐步把辖区内固定纳税户的自行申报纳税扩大到80％以上；二要在纳税人相对集中的乡镇所在地，因陋就简建好办税服务场所，实行集中征收；同时在交通、通信不便的偏远地区和山区设

置征收点、代征点和采取巡回征收方式，实行定期定点征收税款，提供服务；三要将现行按行政区划设置的税务所，原则上逐步改为按经济区划设置税务分局或中心税务所；四要按新的征管模式的要求，结合本地实际，设计出适合农村征管的工作流程，规范执法文书。2000年之前，内

陆农村地区要从税款征收、税收会计统计入手使用计算机，逐步扩大计算机应用范围，为2000年以后分步实现由手工作业向全面应用计算机管理的过渡奠定基础；到2010年，内陆农村地区的税收征管要基本实现计算机化。
各地要根据上述步骤，结合本地实际，制定出分年、分类的改革推进计划，落实到位。
十、认真组织验收
改革分步推行到位后要相应进行验收，验收标准由县税务局按照以下原则自行确定：
——纳税人是否实现了自行申报纳税；
——基层税务机关是否按照新的征管模式运行正常；
——为纳税人服务、监控管理和稽查选案是否按既定目标应用计算机并实现联机运作；
——征管机构和岗位设置是否符合有关规定。




1997年2月21日