诚信原则之再研究/黄忠

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 13:09:52   浏览:9181   来源:法律资料网
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诚信原则之再研究

黄 忠

   作为民法中“帝王规则“的诚实信用原则,虽已经被我国《民法通则》(第4条)《合同法》(第6条)予以确认,而且许多学者对此也作了深入的研究.然而,对于诚信原则在民法中的地位仍不乏有异议者。比如孟勤国先生曾撰文指出应把诚信原则作为意思自治原则的例外或补充进行研究,并认为不应借诚信原则之名,谋法官造法之实。[1]李锡鹤先生也对诚信原则的“帝王规则”地位提出疑问。[2]概述之,对诚信原则的地位存有疑问的理由可以归结为以下三点:1,诚信原则与意思自治(或称为合同自由或意思自由)究竞何者更为根本?2,已被法律化的诚信原则是否仍具有道德性,如果有,那将这种具有道德性的原则法律化会不会不恰当的增加当事人的义务?3,诚信原则是一个模糊性的概念,所以这种具有不确定性的原则如何在司法中加以适用?
  诚然,上述三个问题确实涉及到了诚信原则作为民法中“帝王规则”地位的基础问题,如果对上述问题能有一个在理论和实践中都认可的回答那诚信原则的“帝王规则”地位就自然得以确立了。本文就是以这三个问题为出发点,借助经济学的有关理论并结合两大法系中的相关规定,尝试对上面三个问题作以回答。
  一、诚信原则与意思自由原则在民法中的地位之比较研究
  意思自由原则起源于罗马法,早在查士丁尼的《民法大全》中就已经有现代意义的意思自由思想了。意思自由原则曾一度被西方法学家作为民法的三大原则之一而大加赞赏。比如,德国学者海因·科茨曾说:“契约自由在整个私法领域中具有重要的核心地位。”[3]不过,也有学者反对说:“在现代生活的条件下,将合同自由置于法律制度的中心仍然是正确的吗?在合同双方当事人谈判权利不平等,合同地位被扰乱,较弱的一方当事人需要保护的情况下,合同自由是否不应受到强制规则的限制?取代合同自由或代之以‘契约公正’原则是否不合时宜?[4]
那么,究竞意思自由原则与和诚信原则两者中何者更为根本?要回答这个问题,还须先对意思自由原则得以成就的前提加以说明。我们知道意思要得以自由须使以下前提得到满足:一是当事人的主体地位应当平等,而且这种平等应该是一种实质的平等;二是当事人对与交易有关的信息都非常了解,能够对自己和对方的行为作出正确的判断。在这两个前提下,当事人才能有诸如缔结合同的自由,选择相对人的自由,决定合同内容的自由。
然而,在现实的交易中这两个前提却是难以得到满足的。关于这个问题本文将借助经济学的有关理论加以分析。
(一)垄断的客观存在使得当事人地位不可能平等
完全竞争只是经济学理论的一个假设,在现实的经济活动中,垄断是客观存在的。比如在供水,供电的交易中当事人的地位是不平等的。而且随着工商业的迅速发展,当事人地位不平等的问题将日益突出。尤其是当一名普通消费者在与一家在法律上或事实上处于垄断地位的企业进行交易时,这种地位的不平等就格外明显。在这种情况下,交易双方名存实亡的自由,其作用只能是掩盖自由表面下的重大不公,所谓的意思自治和合同自由,也就成了一方强迫另一方接受不平等条件的一个借口。
于此,平等不存,自由安在?
(二)信息不对称使得在交易中当事人难以作出正确的判断
信息不对称理论(ASYMMETRY OF INFORMATION)是当代西方经济学的一个重要理论,它由美国学者阿克洛在其论文《柠檬市场》(1970)中最先提出。其基本意思是说,由于当事人的有限理性,成本太高等原因造成交易双方的信息不对称。如零售商与顾客间对于商品质量信息的不对称;雇员与雇主间对雇员工作能力信息的不对称。在这里,理论上把具有信息优势的一方称为代理人(Agent),如零售商,雇员;而将处于信息劣势的一方称为委托人(Principal),如顾客,公司。由于代理人与委托人间的信息是不对称的,所以代理人可以利用其信息优势签订对自己有利的合同,使委托人在交易中处于不利地位。倘若这种合约达成了,那就会造成对一方有利而另一方受损的局面,从而也就不能达到经济学所追求的帕累托最优状态。
应当承认:信息不对称在现实的交易活动中是普遍存在的。也就是说在这种信息不对称的情况下只有卖主才清楚其所售产品的质量,而买主对此是不清楚或不完全清楚的,所以买主就不能或很难对交易的基本情况作出判断,进而所谓的意思自由也就荡然无存了。
因而,在一个信息不完全对称的交易环境中,讲意思自由只能是一种理想,而在实际交易中是不可能真正达到的。只有引入诚信机制,以此来打破信息不对称的局面,使居于信息优势地位的代理人在缔结合同时承担告知,通知等义务,这样才能真正实现意思自由。从这个意义上说,无诚信即无自由。故两者之间,诚信应居于基础地位。
更为重要的是,如果在信息不对称的交易中不引入诚信机制,不仅会使委托人受损,而且最终会破坏整个市场的交易秩序。以一个旧车交易市场为例,先假设市场中有A B C(依次为上、中、下三等)三种不同质量的旧车,对应的价格分别为a b c(依次为高、中、低三档)。在一个理想的状态下(前提是信息对称和完全竞争)价格与质量成正比。然而,在现实交易中,只有卖主知道自己卖的旧车的质量,而买主却不可能完全清楚,当然交易双方都是明白此时双方的信息是不对称的,那就会出现下面不正常的结果:
如果由买方先报价,因为买方知道信息不对称,所以他不会报最高价a,如报b,此时卖方要么接受,要么退出交易。如果双方达成交易,则卖方提供的旧车只能是B或C而不会是A,因为只有出售B或C才有利润。在这个交易中高质量的商品A被驱逐出了市场。交易按此继续进行一段时间后,高质量的A类车将会完全被驱逐,此时市场只有B和C两种质量的旧车,所以再交易时,买主只会报c价,同理,当买方报c价时,B 类旧车也将被不断驱逐。最后市场就成了一个只提供劣质商品的市场,卖主对此将丧失信心,从而使市场崩溃。
很明显,在一个信息不对称的市场中,如果没有诚信机制的介入,不仅当事人的利益得不到保障,而且会给整个市场造成危害。
(三)诚信原则对违约自由(效率违约理论)的纠正
在经济学中与意思自由相关的还有一个“效率违约”(theory of efficient breach)理论需要予以澄清。效率违约的意思是指当违约能实现标的物价值最大化时,应当鼓励违约(故又称违约自由)。[5]本文认为,这种理论是片面和错误的。比如甲与乙达成以1元的价格出售某物的协议,在协议达成后,丙又以3元的价格想向甲购此物。此时按效率违约理论的观点,认为应当鼓励甲违约。因为既然丙可以出3元的价格,那就证明此物售于丙比卖于乙可以更大程度地实现其价值。
单从这一次交易来看,这种违约行为可以实现物尽其用的最大化目标,然而必须认识到当此次交易一结束,甲再想谋求下次交易将会很难。鼓励违约将会使整个市场的交易当事人丧失对协议的信心,进而使普遍的交易效率下降。所以民法必须坚持以诚信原则为指导,而不是以片面的效率原则为指导。
在此,我们虽无意去故意贬低意思自由原则在民法中的地位,而且事实上,“意思自有无可否认地仍然起着一种重要的作用”。但是必须承认,如上文所述,意思自由既要以诚信为前提,又要以诚信为指导。正如台湾学者蔡章麟所言:“今日私法学已由意思趋向于信赖,已有内心趋向与外形,已由主观趋向于客观,已由表意人本位倾向与相对人或第三人本位,已由权利滥用自由之思想倾向与权利滥用之禁止之思想,已由个人本位倾向于社会本位或团体本位。在此趋势之下,诚实信用原则在私法上竟然得到大肆活动的舞台,固属理之当然。”[6]正是基于这样的认识,本文认为应当在民法中认真贯彻诚信原则,使其“帝王规则”的地位的作用得以充分体现和发挥。
二、诚信原则的道德性特点与法律化理由之研究
(一)诚信原则是法律化的道德原则,具有道德性。
有关诚信原则的道德性我们可以从以下两方面来认识。
1.从诚信的词源分析来认识其道德性特点
据《BLACK’S LAW DICTIONARY》解释,诚信即:是或怀有善意;诚实地,公开地,和忠实地;没有欺骗或欺诈。在这里,善良、诚实、忠诚都是道德的概念。
在我国,诚信一词作为法律术语是由外国引入的。诚信在拉丁文中为Bona Fide,在法文中为Bonne Foi,在英语中是Good Faith,直译均为“善意”。在德文中为Treu und Glanben(忠诚和相信),在日语中直接表达为“信义诚实”。汉语中的诚信一词是由德文转译的。德文中的Treu und Glanben来源于古代德国的誓约。在古代德国常以In Treu(于诚实),Mit Treu (于诚实),Bei Treu(依诚实),Unter Treu(在诚实名义下)来强制交易对方作誓。[7]很明显,这些誓言都带有道德含义。中外的很多学者多认为诚信原则本质上是一种交易道德,它首先是作为一种道德准则而出现的
2.古今中外的各种有关诚信的定义大多承认其道德性特点
虽然现在对诚信仍然没有一个统一定义,但是无论是“主观判断说”,还是“利益平衡说”,或是“恶意排除说”,[8]都在一定成度上承认诚信的道德性。中国自古以来就把诚信当作一种伦理化的信用观。从“所谓诚其意者,毋自欺也,如恶恶臭,如好好色,此之谓自谦,故君子必慎其独也。”[9]到孔子的“言忠信,行笃敬,”[10]“再到刘勰的:“信者,行之道,”[11]到朱熹的“诚是自然的实,信是人做的实”。[12]都表明,在中国古代儒家的信用观大都指言而有信,忠诚老实这样一些具有深刻道德意义的个人品质。
既然诚信原则具有道德性的特点,那么将这种道德性的要求法律化会不会不恰当地增加当事人的负担?关于这个问题我将分两个步骤加以回答。
(二)诚信原则法律化之理由
讲诚信原则可不可以法律化其实就是在讲道德能否法律化?本文认为在谈道德问题法律化时必须先将道德予以分类,故本文将道德问题分为两个层次:一类为最基本的道德,如不偷盗、不杀人等社会得以正常运行所必需的那些道德;另一类为非基本的道德,这种道德不是社会得以运行所必需的,而旨在使人更高尚,社会更和谐。无独有偶,本文的这种对道德层次的界定与美国学者富勒的观点不谋而合,[13]富勒在其《法律的道德性》中也将道德分为愿望的道德(Morality of aspiration)和义务的道德(Morality of duty)两个层次,愿望的道德与本文所指的非基本的道德相似;而义务的道德则和本文的最基本的道德相同。
在明确了道德的两个层次以后,我们可以谨慎的得出以下结论:由于最基本的道德(或义务的道德)为社会得以运行的必要条件故应当运用国家的强制力加以维护,这种以国家的强制力介入的特点便成为道德与法律的一个分水岭。也就是说当某种道德被社会认为是其得以运行的前提时,此种道德就会被法律化。正由此,我们才讲法律是最基本的道德。
接下来的问题就应当是论证诚信原则是不是一种最基本的道德。本文认为一个社会所认为的最基本的道德是随着社会本身的发展而变化的。在小农经济时代,甚至是在计划经济时代里,由于社会分工不明确,商品经济不发达,所以诚信原则的在那里的必要性是不突出的,然而在一个社会分工日益细化,商品交易日趋频繁的市场经济中,我们很难想象没有诚信的后果,西方发达国家的发展实践证明:一个社会的市场经济越是发展,其对诚信的要求也越大。在一定意义上说诚信原则乃是市场经济得以健康运行的基石。因为市场实现其资源优化配置的重要手段就是通过交易来实现的,然而在信息不对称,垄断亦存在的现实中,如果不讲诚信,交易将难以达成,既使是达成了也可能损害一方当事人或第三人或社会的利益。
在当代中国,由于我们已经确立要建设社会主义市场经济,所以诚信原则就理所当然地成为我们市场经济法制的一个重要指导原则,尤其是在当前欺诈、违约屡见不鲜的情况下,诚信原则这种带有道德性特点的原则就更应该去借助国家的力量来维护了,即有必要将具有道德性特点的诚信原则法律化。
在论证完将诚信原则法律化的必要性后,会发现诚信原则法律化就是要增加当事人一方(尤其是义务人)的义务,如在交易时要尽不作虚假陈述,主动告知或通知等义务,那么这种增加会不会不恰当地加重义务人的负担?
本文认为这种表面上的义务加重,其实却是一种义务的回归。我们已经知道,诚信原则是市场交易得以进行的前提,如果没有诚信原则的引导,交易的风险就会加大,甚至会使交易难以开展。应该说由诚信原则而导致的表面上义务的增加,实际上却是为交易得以正常进行而提供的必要前提。由此本文认为依诚信原则而产生的义务与其说是增加,不如说是一种回归,回归到一个市场得以正常运行所要求的义务状态。过去那种表面上看似较小的义务,却蕴藏着巨大的风险,实际上是一种人为地对正常市场运行所必需的义务的排除,而今天由于市场经济的发展,我们只不过是对诸如通知、注意等诚信义务的发现罢了,而不是所谓的增加负担。
另外还有一点必须说明的是,由于在一个社会分工日趋细化的时代里,我们每一个人在交易中的角色会不断的变换:在此次交易中你是卖方所以你会因诚信原则的要求而要承担更多的义务;而在另一次交易中你就可能成为买方了,因而你就会享受由诚信而带来的更多的保护。也就是说由于在现代交易中交易双方的角色频繁变换的,所以既使诚信原则加重了一方当事人的义务,但从动态意义上讲对当事人双方都是公平和有益的。
三、诚信原则的不确定性特点及法律化的理由研究
(一)具有不确定性的诚信原则可以法律化的原因
正如英国学者路易古德对一位意大利人所言:“我们在英国发现很难采纳一种诚实信用的一般性的概念,我们不知道它究竟意味着什么。”[14]应当承认诚信原则具有某种不确定性,这种不确定性既是指由其源于道德而造成的内涵上的变动性,也指诚信原则在适用上的不确定性,即究竟在哪些情况下可以适用诚信原则。
法律应当明确。“法不可知,则为不可测”的理念应当予以批驳。然而是不是说法律应当明确就要求法律完全不用采纳任何原则性规定呢?本文认为像诚实信用这类带有不确定性的原则性规定不仅本身有其存在价值,而且也可成为弥补立法不足,使法律能适应纷繁复杂的社会变化的必要工具。其理由是:
首先,任何明确化、具体化的规定都不可能将社会中所有的问题都予以涉及,故对明确化、具体化的规定之外的问题的调整必将落到像诚信这些原则性的规定身上,如果某些应当得到法律调整的问题,在实际上却因为缺乏具体性的规定而游离于法律之外,那不能不说是一种法律的悲哀。其次,那些具体化、明确化的规定仍然是一种相对的具体和明确。由于有限理性,此义的不完全确定性等原因使很多看似具体、明确的规定亦存在不确定性,故在司法过程中需要对其进行解释或自由裁量,在解释和裁量过程中原则性的规定将起到重要的指导作用。最后,许多发达国家的法律实践说明在私法领域恰当采用原则性的规定已成为一种立法趋势。在传统的英美法系中一般化的原则性规定是很少得到承认的,然而,美国已在其《统一商法典》中确立了诚信原则。英国在这方面最为保守,但是对于是否要以成文法的形式确立诚信原则也有过激烈的争论。在大陆法系国家中,自1912年瑞士首开在民法典中确立具有现代意义的诚信原则的先河后,法、德等国都通过法官的解释和司法活动使诚信原则迅速上升到民法中“帝王规则”的地位。[15]
法律不可能绝对的明确和绝对的具体,法官亦不应该“像一台自动售货机”一样只能“处理那些符合预定程序,满足其条件的文件。” 我们不能以原则性规定在实践中难以把握为由而否认其存在的价值。实践中难以把握的困难,应当成为理论研究不断深入的动力。对此,本文的基本态度是:法律应当尽可能的明确,然而原则性的规定亦有其特殊而重要的价值。所以理论上的探究应当是去发掘诸如诚信这些具有不确定性的原则如何更好地发挥其作用的方法与途径,而不是以其具有不确定性的特点为理由去反对诚信原则的法律化。
 (二)诚信原则法律化基本模式的研究
鉴于诚信原则具有不确定性与法律要求尽可能地明确两者在一定程度上的矛盾,本文认为对诚信原则的法律化可以采用一般化和具体化两种模式来展开。其中具体化模式就是尽可能地将诚信原则在交易的不同阶段中对交易当事人的义务作出明确、具体的规定;一般化模式是对具体化模式的弥补和纠正,弥补就是对在实践中因缺乏具体化规定时的补充,而纠正主要是针对依具体化规定可能会造成违背公平、公正原则的结果的调整。
1. 诚信原则具体化模式研究
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唐山市人民代表大会常务委员会关于废止《唐山市农民承担费用和劳务监督管理条例》的决定

河北省唐山市人大常委会


唐山市人民代表大会常务委员会关于废止《唐山市农民承担费用和劳务监督管理条例》的决定


(2007年4月26日唐山市第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过,2007年7月19日河北省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准)

唐山市第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议了《唐山市人民政府关于提请审议〈唐山市农民承担费用和劳务监督管理条例废止案(草案)〉的议案》,会议认为:1997年出台的《唐山市农民承担费用和劳务监督管理条例》为我市贯彻执行党和国家的各项减负政策、保护农民合法权益、调动农民生产积极性、促进农村经济持续协调发展、维护农村社会稳定发挥了巨大作用。但随着国家“三农”政策的调整,农民所承担的劳务和费用发生了较大的改变,条例的调整对象已不存在,其规范的主要内容与国家新政策相矛盾,其余内容也与当前及今后农民负担监督管理的重点工作不相适应,条例已无修改必要,应当予以废止。
会议决定废止《唐山市农民承担费用和劳务监督管理条例》,报河北省人民代表大会常务委员会审查批准后公布施行。

关于废止《唐山市农民承担费用和劳务监督管理条例》的说明
—— 2007年7月16日在河北省十届人大常委会第二十九次会议上
唐山市人大常委会副主任 赵振鹏

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
我受唐山市人大常委会的委托,做关于废止《唐山市农民承担费用和劳务监督管理条例》(以下简称《条例》)的说明。
《条例》是依据原《河北省农民承担费用和劳务管理规定》制定的,于1997年8月27日唐山市第十届人大常委会第二十九次会议通过,1997年10月25日河北省第八届人大常委会第二十九次会议批准,1997年10月30日公布施行。
《条例》颁布实施二十年来,对保护我市农民合法权益,促进农村经济持续协调发展,维护农村社会稳定发挥了重大作用。但是随着国家“三农”政策的调整,农民所承担的劳务和费用发生了较大的改变。特别是《中共中央、国务院关于推进农村税费改革试点工作的通知》(中发〔2000〕7号)、《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中发〔2004〕1号)、《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发〔2005〕1号)和《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2006〕1号)等政策措施实施以后,农村税费改革和农民负担监管工作重点已由“治重治乱”转移到巩固成果、防止反弹上来。《条例》的主要内容已不符合当前国家政策的要求,主要表现在:
一、农民承担的费用和劳务已被国家明令取消
《条例》第三条、 第四条、第五条、第六条 、第七条、第八条、 第九条 、第十条 、 第十一条、第十二条 、 第十三条 、第十四条 、 第十五条、 第十六条 、第二十条、第二十五条规定的农业税、农业特产税、村提留、乡统筹费、农村教育集资和劳动积累工、义务工 分别被中发〔2000〕7号文件、中发〔2004〕1号、国发〔2005〕24号、中发〔2006〕1号取消。
二、涉及农村义务教育阶段的收费与现行政策相抵触
《条例》 第十九条规定:“ 农村各类学校应当按照国家有关规定收取学杂费。”此项收费与《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2006〕1号)中关于加快发展农村义务教育的规定(着力普及和巩固农村九年制义务教育。2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费,对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费,2007年在全国农村普遍实行这一政策)不一致。
三、《条例》其他条款与当前及今后农民负担监督管理工作的重心不对应
按照国家、省的要求,当前及今后农民负担监督管理的重点主要为:一是规范涉及农民负担的行政事业性收费,加强对涉及农民负担文件出台和项目的公示的审核;二是加强对农业生产性费用和村集体组织收费的监管;三是强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管;四是做好对农民各项补贴资金的监管;五是加强对农村征地补偿费的监管;六是强化对村级转移支付资金到位情况的监管;七是开展对面向农民专业合作经济组织和农村集体经济组织乱收费、乱摊派问题的监管。上述内容只有第一项、第七项在《条例》中有所体现,其他五项未涉及。
综上所述,《条例》调整对象已不存在,规范的主要内容与国家新政策相矛盾,其余内容也与当前及今后农民负担监督管理的重点工作不相适应,《条例》已无修改必要,应当予以废止。
以上说明,请与《唐山市人民代表大会常务委员会关于废止〈唐山市农民承担费用和劳务监督管理条例〉的决定》一并审议。






关于印发住房城乡建设部关于落实《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》的实施方案的通知

住房和城乡建设部


关于印发住房城乡建设部关于落实《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》的实施方案的通知

建科[2011]194号


各省、自治区住房城乡建设厅,直辖市建委(建交委),新疆生产建设兵团建设局:

  按照《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》(国发[2011]26号)确定的总体目标和工作任务,我部研究制定了《住房城乡建设部关于落实<国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知>的实施方案》,现印发给你们,请结合本地区实际,认真抓好落实。

  各级住房城乡建设主管部门要充分认识住房城乡建设领域节能减排工作的重要性和紧迫性,树立高度的政治责任感和使命感,创新工作机制,加强与相关部门配合,扎扎实实地开展工作,确保完成节能减排工作任务,实现节能减排“十二五”规划目标。

  各级住房城乡建设主管部门要把节能减排各项工作目标和任务逐级分解落实,明确责任;要成立主要负责人任组长的节能减排工作领导小组,强化政策措施的执行,加强对工作进展情况的监督考核;各省级住房城乡建设主管部门要根据本实施方案,制定本地区贯彻落实实施方案的具体工作计划,于2012年3月31日前报住房城乡建设部,并按年度向住房城乡建设部报告本地区节能减排工作进展情况。住房城乡建设部将分年度对节能减排工作目标责任履行情况进行专项考核,公布考核结果。



  

  附件:住房城乡建设部关于落实《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》的实施方案







                      中华人民共和国住房和城乡建设部
                         二〇一一年十二月一日

住房城乡建设部关于落实《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》的实施方案

根据《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》(国发[2011]26号)确定的工作目标和任务,制定本实施方案。
一、工作目标和总体要求
(一)节能目标。到“十二五”期末,建筑节能形成1.16亿吨标准煤节能能力。其中:发展绿色建筑,加强新建建筑节能工作,形成4500万吨标准煤节能能力;深化供热体制改革,全面推行供热计量收费,推进北方采暖地区既有建筑供热计量及节能改造,城镇居住建筑单位面积采暖能耗下降15%以上,形成2700万吨标准煤节能能力;加强公共建筑节能监管体系建设,推动节能改造与运行管理,力争公共建筑单位面积能耗下降10%以上,形成 1400万吨标准煤节能能力。推动可再生能源与建筑一体化应用,形成常规能源替代能力3000万吨标准煤。
(二)减排目标。到“十二五”期末,基本实现所有县和重点建制镇具备污水处理能力,全国新增污水日处理能力4200万吨,新建配套管网约16万公里,城市污水处理率达到85%,形成化学需氧量削减能力280万吨、氨氮削减能力30万吨。城市生活垃圾无害化处理率达到80%以上。
(三)总体要求。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,把节能减排作为转变城乡建设发展方式的重要抓手,突出抓好发展绿色建筑、建筑节能、城镇污水和垃圾处理等重点工作,进一步健全法规制度,加强经济激励,完善技术标准,强化科技支撑,落实目标责任,扎实做好住房城乡建设领域节能减排工作,确保完成约束性指标,推动城镇发展模式转变,实现城乡可持续发展。
二、调整优化建设领域发展方式
(一)坚决抑制高耗能、高排放行业过快增长。在城乡规划编制中应体现符合当地可持续发展要求,将资源和环境保护要求作为强制性内容。要认真贯彻落实《民用建筑节能条例》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发[2007]64号),会同发展改革、国土资源、环境保护等部门,严格规范投资项目新开工条件,对不符合节能减排有关法律法规和强制性标准的工程建设项目,不予发放建设工程规划许可证和通过施工图审查,不得发放施工许可证。建立行政审批责任制和问责制,按照“谁审批、谁监督、谁负责”的原则,对不按规定予以审批的,依法追究有关人员责任。
(二)积极推进建设领域能源结构调整。按照《财政部 住房城乡建设部关于进一步推进可再生能源建筑应用的通知》(财建[2011]61号)要求,因地制宜大力推进可再生能源建筑一体化应用,力争“十二五”期间新增可再生能源建筑应用面积25亿平方米以上。一是推进可再生能源建筑应用区域示范、城市及县级示范、太阳能屋顶计划等各类示范深入实施。选择可再生能源资源丰富、地方配套政策落实的重点地区,实行集中连片推广。二是有条件的省(自治区、直辖市)应及时对符合地区资源条件与建筑利用条件的可再生能源利用技术进行强制性推广。三是加快研究制定不同类型可再生能源建筑应用技术在设计、施工、能效检测等各环节的工程建设标准。四是加大对太阳能采暖制冷、太阳能与浅层地能耦合利用、污泥沼气利用技术、工业余热利用等新技术的推广力度。五是支持可再生能源建筑应用产品、设备性能检测机构、建筑应用效果检测评估机构等公共服务平台建设。
三、实施建筑节能重点工程
(一)全面推进绿色建筑发展。一是明确“十二五”期间绿色建筑发展目标、重点工作和保障措施等。二是研究出台促进绿色建筑发展的政策。三是继续完善绿色建筑标准体系,制(修)订绿色建筑相关工程建设和产品标准,研究制定绿色建筑工程定额。编制绿色建筑区域规划建设指标体系、技术导则和标准体系。鼓励地方制定更加严格的绿色建筑标准。四是开展绿色建筑相关示范。“十二五”期间,依托城镇新区建设、旧城更新、棚户区改造等,启动和实施绿色建筑集中示范区。积极开展高星级绿色建筑示范。五是加快绿色建筑相关共性关键技术研究开发及推广力度。依托高等院校、科研机构等,按照我国主要气候分区,加快国家建筑节能与绿色建筑工程技术中心及产业化基地建设。
(二)推动北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造。“十二五”期间完成北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造面积4亿平方米以上。一是各地要认真贯彻落实《关于进一步深入开展北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造工作的通知》(财建[2011]12号),尽快分解改造任务指标,落实改造项目,并抓紧实施。二是财政部、住房城乡建设部确定的 “节能暖房工程”重点市县要切实加快工作进度,力争在两年内,重点市完成具备改造价值老旧住宅供热计量及节能改造面积的40%以上,重点县完成70%以上。三是全面推进供热计量改革,北方采暖地区的新建建筑及完成节能改造的既有建筑应全部实行供热计量收费。四是开展供热能耗统计和供热能耗定额管理试点工作。
(三)启动夏热冬冷地区既有建筑节能改造。“十二五”期间启动和实施夏热冬冷地区既有建筑节能改造面积5000万平方米。一是会同财政部研究制定推进夏热冬冷地区既有建筑节能改造的实施意见及财政资金奖励办法。二是会同财政部在综合考虑各省市经济发展水平、建筑能耗水平、技术支撑能力等因素的基础上,对改造任务进行分解落实。各省级住房城乡建设主管部门要在2012年5月31日之前将改造目标进一步分解到各城市(区),并将分解结果报住房城乡建设部。三是各地住房城乡建设主管部门应对本地区既有建筑进行建筑状况调查、能耗统计,确定改造重点内容和项目、制定改造规划和实施计划,并积极与同级有关部门协调配合,研究适合本地实际的经济和技术政策,做好组织协调工作,确保改造目标的实现。
(四)实施公共建筑节能改造。“十二五”期间完成公共建筑节能改造面积6000万平方米。一是按照《关于进一步推进公共建筑节能工作的通知》(财建[2011]207号)要求,进一步加强公共建筑节能监管体系建设,“十二五”期间,全国地级及以上城市应完成对大型公共建筑能耗的全口径统计,将单位面积能耗高于平均水平和年总能耗高于1000吨标煤的建筑确定为重点用能建筑,进行重点监管,对50%以上的重点用能建筑进行能源审计。二是在20个以上省(自治区、直辖市),建立公共建筑能耗动态监测平台,对5000栋以上公共建筑的能耗情况进行动态监测,实现公共建筑能耗可监测、可计量。三是在公共建筑节能监管体系建立健全、节能改造任务明确的地区,启动和实施10个以上公共建筑节能改造重点城市。三是会同财政部、教育部,积极推动“节约型高等学校”建设及高等学校校园建筑节能改造示范。
(五)实施农村危房节能改造。“十二五”期间,支持25万农户结合农村危房改造开展建筑节能示范,改善农房保温效果。一是在农村危房改造中,对实施建筑节能示范的农户给予中央补助,引导更多农户建造节能房。二是编制技术导则,明确建筑节能示范农房的技术要求,编制农房节能改造的案例与图集,对设计、施工及管理等关键环节进行指导。三是加强现场技术指导和监督检查,督促地方保质保量完成建筑节能示范任务。
(六)推进城镇污水处理设施及配套管网建设。一是加强规划引导,会同有关部门,抓紧编制《全国城镇污水处理及再生利用设施建设“十二五”规划》和《重点流域“十二五”水污染防治规划》。二是指导各地合理确定规模与工艺,严格项目审查,加快城镇污水处理设施建设与升级改造。会同有关部门开展污泥处理处置项目示范,推进污泥的无害化处理处置和资源化利用。三是积极争取中央资金支持,配合有关部门,落实中央预算内资金和污水处理设施配套管网“以奖代补”资金,支持城镇污水处理设施配套管网建设。
四、加强节能减排管理
(一)严格建筑节能管理。一是加快省市县三位一体的建筑节能管理体制建设,形成统一标准、上下联动、监管有效的运行机制,将建筑节能监管重心下移,加强市县的监管能力和执行法律法规及标准规范的能力。二是继续强化新建建筑执行节能标准的监管,着力抓好对施工阶段等薄弱环节以及中小城市等薄弱地区执行标准的监管,确保新建建筑施工阶段执行节能强制性标准的比例在95%以上。做好北方采暖地区以及夏热冬冷地区新颁布建筑节能标准的贯彻实施工作。三是全面推行民用建筑节能信息公示制度,城镇民用建筑项目必须在施工现场主要入口显著位置对所建工程项目建筑节能信息进行公示,房地产开发企业应当向购买人明示所售商品房的能源消耗指标、节能措施和保温要求、保温工程保修期等信息,并在商品房买卖合同、住宅质量保证书、住宅使用说明书中予以载明。四是强化新建公共建筑节能管理,引导新建公共建筑大力推广绿色设计、绿色施工,广泛采用自然通风、遮阳等被动节能技术,应根据公共建筑形式、规模及使用功能,在规划、设计阶段引入分项能耗指标,约束建筑体型系数、采暖空调、通风、照明、生活热水等用能系统的设计参数及系统配置。五是严格执行公共建筑室内温度控制制度,宾馆、商厦、写字楼、机场、车站等夏季空调温度不得低于26度,冬季采暖温度不得高于20度。五是进一步加强建筑节能材料、产品、设备在生产、流通和使用环节的质量监管,严格工程准入。
(二)强化城市交通领域节能减排管理。一是强化城市综合交通体系规划的指导作用。组织专家对有关城市的城市综合交通体系规划的编制进行现场指导,提高规划编制水平;各省级住房城乡建设主管部门应按照《城市综合交通体系规划编制办法》,加强对城市综合交通体系规划的审查。二是加强城市公共交通基础设施建设。制定出台加强城市轨道交通规划建设有关政策措施,加强城市轨道交通近期建设规划的审查工作,指导各地加快城市轨道交通建设;落实公交优先战略的政策措施,强调加强公交基础设施建设,提高公交基础设施水平。三是加强步行、自行车交通系统建设。继续开展“城市步行和自行车交通系统示范项目”工作;继续开展“中国城市无车日”活动,倡导绿色交通;研究制定有关政策措施,指导地方加强城市步行、自行车交通系统建设。
(三)积极推进城市照明节能。一是组织编制《“十二五”城市绿色照明规划纲要》,推进城市照明系统节能。二是大力推广高效节能照明灯具,推进城市照明节能改造,促进可再生能源在城市照明方面的应用。三是建立健全城市绿色照明节能评价体系,形成定期的监督检查机制。四是严格控制景观过度照明。继续抓好城市道路半导体照明试点示范工程,开展“绿色照明示范城市”创建工作。
(四)促进农村节能减排。一是会同财政部、国家发展改革委等部门组织实施绿色低碳重点小城镇试点示范。二是指导村镇人居环境治理。推动重点流域重点镇污水处理设施配套管网建设,组织编制《村庄污水处理优秀案例集》及《不同类型小城镇污水处理及配套管网建设及时指南》,开展县域村镇污水治理试点示范,组织编制《村镇生活垃圾收集运输技术规程》。起草《关于加强农村生活垃圾管理工作的意见》,开展县域村镇垃圾治理全覆盖统计公布工作。
五、实施循环经济重点工程
(一)推进资源综合利用。一是全面推进墙体材料革新,进一步提高新型墙体材料和节能、利废建材生产及应用比例。二是会同财政、发展改革等部门,组织实施新型墙体材料及节能建材产业化基地建设示范。三是各地住房城乡建设主管部门应结合本地实际和贯彻实施国家禁止使用实心粘土砖的工作,积极开发和推广适合本地应用的新型墙体材料。四是配合有关部门修订发布新型墙体材料目录和专项基金管理办法。各地负责墙体材料革新工作的住房城乡建设主管部门应加强对墙改基金的征收和管理,充分发挥墙改基金的引导和调控作用,推动绿色建筑和建筑节能。五是配合国家发展改革委继续推进禁止使用实心粘土砖工作。六是会同工业和信息化部加快高强钢筋的推广应用。
(二)促进垃圾资源化利用。一是认真贯彻落实国务院批转住房城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》(国发[2011]9号),分解任务,落实责任,配套政策,对各地落实情况进行监督检查。二是组织做好《全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划》编制和实施工作,推动各地加快城市生活垃圾处理能力建设,“十二五”期末,全国生活垃圾无害化处理率达到80%以上。三是会同有关部门组织开展生活垃圾处理示范工程项目工作,推动各地提高生活垃圾处理设施建设管理水平。组织开展现有生活垃圾堆放点普查,指导各地做好生活垃圾填埋场封场和堆放点治理改造。四是推动生活垃圾分类工作。总结生活垃圾分类收集试点城市情况,扩大试点城市范围,“十二五”期间在每个省(自治区、直辖市)设立一个试点城市。修订《城市生活垃圾分类及其评价标准》。五是配合有关部门做好餐厨垃圾资源化利用和无害化处理示范项目工作,指导北京市朝阳区等33个试点城市(区)尽快建成示范项目。加大对餐厨垃圾处理项目的建设投入,力争“十二五”期间完成100座餐厨垃圾处理示范工程建设。
(三)推进节水型城市建设。一是研究制定城市规划、建设和市政公用事业方面的节水制度、办法和具体标准。指导各地组织编制城市节水专项规划。二是以节水型城市创建工作为抓手,推动城镇节水工作,会同国家发展改革委修订和完善《节水型城市考核标准》,强化中长期规划指导、用水节水统计管理、公共供水和自备水的计划用水与定额管理。做好节水型城市的申报和考核工作。三是加快再生水利用设施建设,推进污水处理再生利用,在城市水系治理及生态修复方面发挥再生水功能。四是配合国家质检总局等有关部门做好节水产品强制性标准及认证工作。
六、加快节能减排技术开发和推广
(一)加快节能减排技术研发。一是“十二五”期间,在国家科技支撑计划项目中,开展对绿色建筑、建筑节能的技术研究,实现绿色建筑设计、建造、评价和改造的一条龙技术服务支撑,建设综合性技术服务平台,建立以实际建筑能耗数据为导向的建筑节能技术支撑体系。二是开展城市生活垃圾处理利用技术研究,形成城市生活垃圾处置利用关键技术与设备,增强垃圾收运处置能力,提高资源化水平。三是在“水体污染控制与治理”科技重大专项中,以节能减排为目标导向,开展城市水污染控制和饮用水安全保障领域技术研究与关键设备研发,重点突破城镇排水系统优化运行、污水处理提标改造与节能减耗、污泥处置与资源化利用、非传统水源利用、饮用水深度净化等关键技术,并在重点流域内示范应用。
(二)加快节能减排技术推广应用。一是根据“十二五”期间行业发展需求灵活制定节能减排技术公告,引导行业健康发展。二是依据技术公告制定专项的技术推广、限制、淘汰目录,鼓励企业技术进步,提高产品质量。三是通过示范工程建设,加快技术成果转化。
(三)加强节能减排国际交流合作。一是广泛开展节能减排国际科技合作,积极引进国外先进节能环保技术和管理经验,更有效地组织实施好现有国际合作项目。二是积极筹备召开国际智能、绿色建筑与建筑节能大会暨新技术与产品博览会。三是继续积极研究、多渠道筹集争取配套资金,鼓励有关单位参与国际合作项目的策划和申请,扩大合作对象,拓展合作领域。在清洁发展机制(CDM)合作等方面,提出相应的工作思路,开展相应的工作。
七、完善节能减排经济政策
(一)推进价格和环保收费改革。一是配合国家发展改革委研究修订《城市供水价格管理办法》,指导各地加快推进居民用水户表改造,并逐步推行居民生活用水阶梯式水价制度。二是研究制定城镇污水处理收费管理办法。三是配合国家发展改革委推行城市生活垃圾处理收费制度。探索改进城市生活垃圾处理收费方式,降低收费成本。四是全面推进供热计量收费,贯彻落实住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国家质检总局《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》(建城[2010]14号),指导和督促地方尽快制定“两部制”热价。
(二)完善财政税收政策。配合财政部、国家税务总局研究制定鼓励节能省地环保型建筑、既有建筑节能改造、可再生能源建筑中应用、节能减排设备、资源综合利用产品等方面的财政、税收优惠政策。
(三)推行污染治理设施建设运行特许经营。一是开展市政公用事业改革情况调研,对城镇排水与污水处理行业特许经营制度实施情况,进行分析总结,进一步完善特许经营制度。二是制定城市生活垃圾处理特许经营权招标投标管理办法,完善准入条件。继续开展生活垃圾处理设施等级评定工作,建立退出机制和黑名单制度。
八、强化节能减排监督检查
(一)健全法律法规。积极配合国务院法制办加快出台城镇排水与污水处理条例,研究制定《民用建筑能耗与节能信息统计管理办法》。
(二)完善节能和环保标准。一是要加快完善建筑节能标准体系,针对住宅、农村建筑、公共建筑、工业建筑等不同类型建筑,分别制修订相关工程建设节能标准,在设计、施工、运行管理等环节落实建筑节能要求。二是重点制修订《居住建筑节能设计标准》、《建筑节能气象参数标准》、《既有居住建筑节能改造技术规程》、《夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准》。三是制定修订一批建筑节能相关产品标准,为推进建筑节能工程提供相关产品技术支撑。四是进一步完善污水处理、生活垃圾处理等标准。
(三)加强城镇污水处理厂和生活垃圾处理设施运行管理和监督。一是完善“全国城镇污水处理管理信息系统”和城镇污水处理工作考核办法,进一步加强对污水处理设施建设和运行的监督指导。二是建立数据共享机制,配合发展改革、财政等部门,对设施运行负荷率达不到要求或无故不运行地区项目资金下达予以限制。三是加强监督,指导各地加强项目审查,合理确定城镇污水处理设施规模和工艺。督促地方严格落实工程管理相关制度,确保项目建成后及时投入运行发挥效能。严格落实排水许可制度,强化对排入下水道的水质监管,确保城镇污水处理厂达标排放。四是强化对垃圾处理设施建设运行的监管,进一步完善城镇生活垃圾处理管理信息系统,研究制定相关监管标准,继续开展生活垃圾填埋场等级评定并启动垃圾焚烧厂等级评定工作。
(四)加强节能减排执法检查。各省级住房城乡建设主管部门要研究建立建设领域节能减排统计、监测和考核体系,严格落实节能减排目标责任制和问责制,组织开展节能减排专项检查督察,对本地区住房城乡建设主管部门落实国务院节能减排综合性工作方案的情况进行督察,及时向住房城乡建设部报告。住房城乡建设部每年组织开展建筑节能、供热体制改革、城镇污水处理厂和生活垃圾处理设施运行管理的专项检查行动,严肃查处各类违法违规行为和事件。
九、推广节能减排市场化机制
(一)加快推进民用建筑能效测评标识工作。一是根据试点经验,组织对《民用建筑能效测评标识管理暂行办法》、《民用建筑能效测评机构管理暂行办法》进行修订。二是加大民用建筑能效测评标识推进力度,各地要严格贯彻《民用建筑节能条例》规定,对新建国家机关办公建筑和大型公共建筑进行能效测评标识。指导和督促地方将能效测评作为验证建筑工程节能效果的基本手段以及获得示范资格和资金奖励的必要条件。三是加大民用建筑能效测评机构能力建设力度,完成国家及省两级能效测评机构体系建设。
(二)加大绿色建筑评价标识实施力度。一是完善绿色建筑评价标准体系,制定针对不同地区、不同建筑类型的绿色建筑评价标识细则,科学地开展评价标识工作。二是鼓励地方制定适合本地区的绿色建筑评价标识指南。三是规范和引导科研院所、相关行业协会和中介服务机构开展绿色建筑技术研发、前期咨询、后期检测等各方面的专业服务,推进绿色建筑健康发展。
(三)加强建筑节能服务体系建设。一是立足建筑节能目前发展阶段和现有资源,以国家机关办公建筑和大型公共建筑的节能运行管理与改造、建设节约型校园和宾馆饭店为突破口,拉动需求、激活市场、培育市场主体服务能力。二是加快推行合同能源管理,规范能源服务行为,利用国家资金重点支持专业化节能服务公司为用户提供节能诊断、设计、融资、改造、运行管理一条龙服务,为国家机关办公楼、大型公共建筑、公共设施和学校实施节能改造。三是推进建筑能效交易试点。
十、加强节能减排能力建设与宣传教育
(一)强化节能减排管理能力建设。各地住房城乡建设主管部门应加强节能减排管理能力建设,完善机构,充实人员。加强建筑节能统计、监测能力建设。充分发挥行业协会、学会在节能标准制定和实施、新技术(产品)推广、信息咨询、宣传培训等方面的作用。
(二)加强节能减排宣传教育。各地住房城乡建设主管部门要配合有关部门做好“节能减排全民行动”,组织开展系列宣传活动,制定专门宣传方案,广泛宣传建设领域节能减排的重要性。做好每年一度的全国节能宣传周、全国城市节约用水宣传周、中国城市公共交通周及无车日等宣传活动。各级住房城乡建设主管部门应制定节能减排先进单位和个人的表彰奖励办法,对在节能降耗和污染减排工作中做出突出贡献的单位和个人予以表彰和奖励。